source : http://journals.openedition.org/geohist/4259
Maria Luisa Sturani, « La réorganisation des espaces administratifs à la périphérie de l’Empire napoléonien : le cas du Piémont (1798-1814) », Revue de géographie historique [En ligne], 5 | 2014, mis en ligne le 02 décembre 2014, consulté le 26 septembre 2022
Les réformes institutionnelles de la France post révolutionnaire, avec l’introduction d’une maille administrative uniforme, complète et hiérarchisée, ont marqué une rupture radicale avec le passé et constitué un modèle exporté ensuite dans toute l’Europe
Traduction de Gwenaelle de Bonviller
Résumé
Dans le processus de State building qui a touché toute l’Europe entre les XVIIIe et XIXe siècles, la création de territoires nettement délimités sur lesquels la souveraineté de l’État s’exerce de façon exclusive et homogène représente une étape cruciale et s’exprime à travers, d’un côté, l’établissement de frontières extérieures et, de l’autre, l’uniformisation juridique et administrative des espaces internes. Sur ce deuxième point, les réformes institutionnelles de la France post révolutionnaire, avec l’introduction d’une maille administrative uniforme, complète et hiérarchisée, ont marqué une rupture radicale avec le passé et constitué un modèle exporté ensuite dans toute l’Europe, à travers l’expansion de l’influence française et de l’Empire napoléonien. L’expérience de la domination française a en effet provoqué une réorganisation des institutions et des appareils administratifs, mais aussi des espaces dans les territoires conquis, selon des processus qui, bien qu’agissant dans des contextes très différents, montrent de nombreux points communs à l’échelle européenne. Évaluer ces points communs, et donc mesurer le succès d’un même dessein modernisateur pour s’imposer et transformer les articulations internes des états d’Ancien Régime, constitue un champ de recherche important, mais peu exploré de façon systématique par la géographie historique. Cet article portera sur le cas du Piémont tombé sous le contrôle direct de la France après la chute de la monarchie des Savoie et une brève expérience républicaine. Nous verrons comment le modèle français a été appliqué à la périphérie transalpine de l’Empire napoléonien, en mettant en évidence les particularités des transformations subies par l’administration piémontaise par rapport à la France mais aussi par rapport à d’autres parties de la péninsule. Nous privilégierons l’étude des changements qui ont touché les territoires administratifs : nous tenterons d’en identifier les acteurs, tout comme les représentations spatiales qu’ils véhiculaient et les processus décisionnels à travers lesquels de nouvelles limites et hiérarchies administratives se sont dessinées.
Il en ressort un cadre complexe et composite, ainsi qu’une forte capacité de résistance des anciennes partitions à l’innovation et à la rationalisation territoriale du projet napoléonien, en particulier au niveau le plus bas de la maille communale.
INTRODUCTION
Depuis une trentaine d’années, le débat sur la formation de l’État moderne s’est particulièrement intéressé à la dimension territoriale. S’il semble évident qu’un ancrage spatial clairement défini est l’une des données fondamentale d’une telle forme d’organisation politique, beaucoup d’auteurs ont toutefois souligné la nécessité de ne pas partir du présupposé d’une corrélation État/territoire et de chercher à savoir de quelle façon elle s’était construite au cours de l’époque moderne et contemporaine. Dans le processus de State building qui a touché toute l’Europe entre les XVIIIe et XIXe siècles, la création de territoires nettement délimités sur lesquels la souveraineté de l’État s’exerce de façon exclusive et homogène représente une étape cruciale et s’exprime d’un côté à travers l’établissement de frontières extérieures et, de l’autre, par l’uniformisation juridique et administrative des espaces internes. On peut noter en ce qui concerne le premier que le processus de délimitation des frontières de l’État commence à la fin du XVIIe siècle pour se consolider au cours des siècles suivants, tandis que dans le cas des espaces internes c’est surtout à travers les réformes institutionnelles de la France post révolutionnaire que la véritable fracture avec le pluralisme juridictionnel et la multiplicité des limites antérieurs se produit. L’affirmation du principe d’égalité juridique des citoyens supprime la présence de conditions spéciales de nature personnelle ou territoriale et étend la souveraineté nationale à l’ensemble du territoire de l’État ; parallèlement, en introduisant les départements, une maille administrative uniforme, complète et hiérarchisée se substitue à l’enchevêtrement de partitions et juridictions héritées de l’Ancien Régime.
L’étude de la genèse des départements français a mis en évidence le fait que le projet de découpage discuté par l’Assemblée nationale en 1789 a été inspiré par une sorte de déterminisme spatial, selon lequel en régularisant et uniformisant la maille administrative on transformerait radicalement la société, on se débarrasserait des pouvoirs d’Ancien Régime et on réaliserait l’unité de la nation. Il a toutefois été démontré que, sous la pression de nombreuses instances locales, le découpage départemental effectivement réalisé a été le fruit d’une négociation serrée entre centre et périphérie plutôt que l’expression artificielle de l’esprit de géométrie. Malgré tout, la création d’un maillage régulier articulé à plusieurs niveaux – du département à l’arrondissement, du canton à la commune – pour appuyer un appareil administratif centralisé, constitue un élément considérable de fracture avec le passé et un modèle qui fut ensuite exporté dans toute l’Europe, à travers l’expansion de l’influence française et de l’Empire napoléonien.
L’expérience de la domination française a donc provoqué une réorganisation des institutions et des appareils administratifs, mais aussi des espaces dans les territoires conquis, selon des processus qui, bien qu’agissant dans des contextes très différents, montrent de nombreux points communs à l’échelle européenne. Évaluer ces points communs, et donc mesurer le succès d’un même dessein modernisateur pour s’imposer et transformer les articulations internes des états d’Ancien Régime, constitue un champ de recherche important, mais peu exploré de façon systématique par la géographie historique. Mener des recherches approfondies dans ce sens reviendrait à appréhender et à corroborer sur le plan de l’analyse territoriale une proposition avancée récemment par le « new Napoleonic history » en faveur d’un déplacement de l’attention “from the military and the transient, to the impact of Napoleonic reforms in civil administration, policing and the law” : il s’agit de s’interroger d’un point de vue comparatif sur l’impact et l’héritage à long terme que l’exportation en Europe du modèle administratif français est parvenue à exercer sur la construction d’espaces politiques nouveaux et plus uniformes, à partir d’une multiplicité de situations existantes, ne se ressemblant pas entre elles mais aussi très différentes de la Grande Nation même.
L’attention portée par l’historiographie sur les connexions entre État, institutions civiles et société concernant la période napoléonienne trouve en outre un point de croisement possible avec le renouvellement des études de géographie politique et régionale où les concepts de territoire et de limites sont désormais perçus non plus comme des contenants statiques de l’action humaine et comme cadres prédéfinis pour l’analyse scientifique mais comme des processus et des constructions sociales. Dans cette perspective, le développement des études de géographie historique administrative, souvent considérées comme un secteur de recherches très spécialisé et érudit, peut contribuer aujourd’hui à un débat théorique plus général sur la construction des régions et des identités régionales, en éclairant ainsi les dynamiques à long terme et permettant une adaptation rétrospective de modèles interprétatifs amplement acceptés mais orientés prioritairement vers la phase la plus récente de la période contemporaine, comme c’est le cas de la théorie de l’institutionnalisation des régions.
L’expansion de la domination française en Italie entre 1796 et 1814 est, dans la perspective déjà énoncée, un objet de recherche particulièrement intéressant, non seulement à cause de l’hétérogénéité des institutions présentes dans la péninsule, mais aussi du fait de la variété des relations de domination qui se sont instaurées, dans un jeu de relations articulées centre-périphérie, entre la France et les territoires italiens contrôlés comme des États satellites ou directement annexés à l’Empire. En partant des résultats de recherches précédentes, cet article s’occupera du cas du Piémont qui, après la chute de la monarchie des Savoie en 1798 et une brève expérience républicaine, fut sous le contrôle direct du gouvernement français puis annexé à l’Empire en 1802. À ce sujet, nous soulèverons quelques questions clefs dans l’optique d’une plus large enquête comparative sur la géographie historique des mailles administratives à l’échelle italienne et européenne.
Nous analyserons de quelle façon le modèle français a été appliqué à la périphérie transalpine de l’Empire napoléonien, non seulement par rapport à la France mais aussi par rapport aux autres parties de la péninsule. En partant d’une conception de la géographie historique administrative comme analyse des processus de genèse et de transformation des circonscriptions et non comme une simple reconstruction de leurs agencements synchroniques successifs, nous privilégierons l’étude des changements qui ont touché les territoires politiques. Nous tenterons d’en identifier les acteurs, tout comme les représentations de l’espace qu’ils véhiculaient, et les processus décisionnels à travers lesquels de nouvelles limites et hiérarchies administratives se sont dessinées, avec leurs incidences sur le processus séculaire d’institutionnalisation des divisions sub-régionales piémontaises.
I. La maille administrative piémontaise pendant la période française, entre innovation et conservation : représentations, acteurs, processus décisionnels
À la fin de l’Ancien Régime, le Piémont était constitué d’une mosaïque de petites provinces [fig.1] dont la taille et les limites avaient été régularisées par la réforme de 1749, et sur lesquelles s’était exercée jusqu’à cette période, non sans des diversités institutionnelles persistantes dans certaines zones, l’action des fonctionnaires provinciaux des États de la maison de Savoie. Sous ces partitions de niveau intermédiaire se déployait ensuite le tissu des communautés, qui était fractionné en unités assez nombreuses et souvent de petite taille. En décembre 1798, avec la chute des Savoie, le Gouvernement provisoire piémontais maintint tel quel le dessin des provinces, et se limita à remplacer par des comités de citoyens les intendenti, qui sous l’Ancien Régime avaient exercé un rôle d’intermédiaires entre le pouvoir central et les périphéries. Mais, dès l’année suivante, la conclusion de cette brève expérience républicaine ainsi que la prise de contrôle plus direct par la France signèrent le début d’une réorganisation radicale des espaces administratifs, avec la subdivision du Piémont en quatre départements : Éridan (chef-lieu Torino), Sésia (Vercelli), Stura (Mondovi) et Tanaro (Alessandria) [fig. 2].
Le passage de vingt-deux provinces à quatre grandes unités seulement, qui souleva bien des critiques dans les villes privées de leurs fonctions passées, marque une rupture avec l’Ancien Régime et est révélateur du changement d’échelle imposé au système administratif piémontais, qui s’inscrit désormais dans un ensemble politique plus large et centralisé. Cette première expérience de départementalisation, bien que provisoire et réalisée en très peu de temps, ne fut pas improvisée, mais certainement pensée selon des objectifs de rationalisation de l’espace, comme en témoigne le rôle joué dans sa conception par le géographe Lirelli. Mais le manque de sources relatives à la phase préparatoire de l’opération, l’indétermination et le caractère contradictoire des références spatiales contenues dans les décrets, sans oublier la brièveté même de la réforme, balayée par l’occupation austro-russe deux mois à peine après avoir été introduite, rendent difficile une évaluation précise de ce nouveau découpage. L’analyse des textes des décrets permet pourtant d’avancer quelques hypothèses sur les procédures de découpage adoptées, qui semblent en général davantage fondées sur l’assemblage des unités provinciales antérieures que sur un traçage radicalement nouveau. Le principe de Nature émerge d’ailleurs de la description des nouvelles limites, à travers la référence aux lignes de crête ou aux cours d’eau, et à travers le choix, selon le modèle français, de noms inspirés de fleuves, plutôt que calqués, comme c’était le cas pour les provinces d’Ancien Régime, sur les toponymes des chefs-lieux. Cependant, comme cela a été remarqué pour la France de manière analogue, l’appel à la Nature assume surtout une fonction symbolique et légitimatrice du nouveau pouvoir en marquant une césure nette avec la tradition des Savoie, plutôt qu’une connaissance ou une véritable volonté d’adhérer à l’articulation des bassins hydrographiques piémontais.
Avec la Restauration austro-russe, les anciennes provinces furent rétablies et maintenues même après la bataille de Marengo et le retour des Français en juin 1800. Mais à partir d’avril 1801, avec la transformation du Piémont en 27e Division militaire française et son annexion l’année suivante à l’Empire, la maille administrative devint l’objet d’interventions répétées. Le caractère plus incisif de cette deuxième vague réformatrice est dû à sa plus longue durée mais aussi au fait qu’elle touche – à partir d’un nouveau découpage départemental – d’autres niveaux et domaines des institutions civiles, marquant en profondeur l’encadrement administratif et territorial de la société piémontaise.
Le 24 avril 1801, après le passage d’une partie des provinces orientales de l’ex-royaume des Savoie à la République Cisalpine, les 1237 unités communales piémontaises furent réparties en 32 arrondissements, regroupés à leur tour en six départements : Éridan (chef-lieu Torino), Doire (Ivrea), Sésia (Vercelli), Marengo (Alessandria), Tanaro (Asti) et Stura (Cuneo) [fig.3]. La maille administrative s’articula alors sur trois niveaux : les communes pour les fonctions municipales, les arrondissements pour les Sous-préfectures et les départements pour les préfectures. Cette ossature territoriale constitua la base de l’administration du Piémont jusqu’à la Restauration, avec quelques ajustements toutefois. À noter, en particulier, en plus de changements circonscrits, deux moments de changements de plus grande portée : une réorganisation générale des arrondissements, dont le nombre passe de trente-deux à vingt-deux en juillet 1801, et une large révision des circonscriptions du Piémont méridional en 1805, lorsque le département du Tanaro fut supprimé et plusieurs arrondissements piémontais absorbés par les nouveaux départements de Montenotte et Gênes, à la suite de l’annexion de la Ligurie à l’Empire français.
Le cadre territorial dessiné par les réformes de 1801-1805 [fig. 4] peut être reconstruit avec précision grâce aux listes des communes jointes aux décrets et à la cartographie de l’époque : on y remarque des variations entre les anciennes et les nouvelles limites qui témoignent encore une fois de la résistance des divisions traditionnelles face à la pression modernisatrice des réformes napoléoniennes. Bien que leur nombre ait augmenté de deux unités par rapport à 1799, les départements continuent à se distinguer par leur plus grande taille et leur nouvelle configuration par rapport à la maille administrative antérieure. Au niveau inférieur, au contraire, la maille se maintient davantage. Après le passage des territoires orientaux à la République Cisalpine, sur les dix-huit anciennes provinces restantes six furent immédiatement transformées en arrondissements avec très peu de changements et quatre autres furent simplement partagées en plusieurs arrondissements sans changement des limites extérieures, tandis que les huit dernières subirent un remaniement plus radical avec la création de circonscriptions et chefs-lieux ex-nihilo. La réorganisation de juillet 1801 montre une conformité au passé encore plus forte, à travers le rétablissement en tant qu’arrondissements des anciennes provinces auparavant divisées, et l’élimination de certains arrondissements de configuration plus nouvelle. Finalement, les provinces d’Ancien Régime, supprimées lors de leur insertion dans de plus amples espaces départementaux, sont souvent réapparues lors de la création des arrondissements, mais déclassées au rang de sous-préfectures. Le maintien des anciennes limites est d’ailleurs confirmé au niveau des départements, qui ont en général été formés en y incorporant des provinces, dont ils gardent très souvent les limites extérieures. En revanche, la frontière orientale entre les départements piémontais et la République Cisalpine – devenue ensuite République Italienne et Royaume d’Italie – est une exception flagrante, car elle est fixée de façon rigide le long des fleuves Sésia et Po, selon le principe des frontières naturelles. Si cette nouvelle délimitation fait disparaitre de nombreuses irrégularités dans des zones de plaines où certaines communes étaient auparavant séparées de leur propre chef-lieu par des cours d’eau difficiles à traverser, au contraire dans les zones montagneuses elle apparaît fortement incongrue. Elle crée en effet des problèmes pour les communautés locales en séparant par une frontière les deux versants de la Valsésia qui, en plus de constituer un ensemble unique du point de vue de la géographie physique, avait pu rester unie et jouir d’une relative autonomie institutionnelle pendant des siècles.
[…] § 12 à § 20 non reproduits
II. Les réformes napoléoniennes des circonscriptions piémontaises et leur héritage : éléments pour une analyse comparative
Le Piémont a constitué, nous l’avons vu, un terrain particulièrement fertile pour l’implantation du modèle administratif français, à cause de son intégration à l’Empire à la fois précoce et sur une longue durée, ce qui lui a permis, contrairement à d’autres zones d’Italie et d’Europe, de faire partie d’une sorte de « inner empire », where the workings of Napoleonic reforms became a reality, and where their effects could be felt and assessed by the occupés, as well as the occupants” (Broers, 1997, p. 43). Cette observation est doublement confirmée lorsqu’il est question de la réorganisation des espaces administratifs : cela explique en effet non seulement le succès de la départementalisation qui défait l’organisation territoriale antérieure en introduisant une nouvelle échelle de gestion destinée à une réussite durable, mais aussi, paradoxalement, l’échec des interventions sur la maille communale.
Pour l’exportation du nouveau système, le niveau de base représente certainement le terrain le plus ardu et le plus susceptible de subir un grand nombre de variations par rapport à la matrice française : “Étant un produit de la révolution municipale par le bas, les communes françaises en tant que collectivités territoriales étaient simplement reconnues par l’État napoléonien ; par contre les autres communes de l’Empire en étaient, au sens formel, la création. Dès lors, dans chaque territoire annexé, le nombre précis de communes et leur étendue dépendaient dans une certaine mesure d’une décision officielle”. Comme nous l’avons vu, au Piémont, la création des communes dans le sens moderne du terme a été réalisée en implantant simplement de nouvelles fonctions et institutions dans un cadre territorial presque inchangé par rapport à l’Ancien Régime, alors que les problèmes que provoquait une forte fragmentation étaient connus. Un tel immobilisme, résultat du blocage des projets préfectoraux de fusion et de rectification des limites imposées par le cadastre, reflète autant le débat politique français que les résistances locales au changement. Celles-ci entrèrent en ligne de compte moins dans l’orientation des modifications singulières que, plus amplement, dans l’attitude des autorités piémontaises et parisiennes qui prirent garde d’alimenter l’opposition du groupe social des propriétaires terriens, qui avait des intérêts fortement enracinés dans le contexte local et qui constituait, ici comme ailleurs, le « pilier porteur » du régime napoléonien.
Une fois établie la forte connexion du Piémont avec la nation dominante, il reste à évaluer les analogies et les différences par rapport aux autres espaces politiques italiens. Après les premières expériences républicaines qui n’avaient duré que trois ans, les réformes de la période napoléonienne étendirent le modèle français à toute la péninsule avant 1811. Le projet de modernisation à travers la rationalisation de l’espace apparait pleinement réalisé pour les niveaux supérieurs de la maille administrative, dans la mesure où furent introduites des circonscriptions de taille et de configuration nouvelles – comme dans le cas piémontais, dans le Royaume d’Italie (Ibidem) et dans les régions de la Toscane et du Latium – ou en conformité avec l’Ancien Régime – comme dans le Mezzogiorno continental. La départementalisation, et dans une certaine mesure l’introduction des niveaux inférieurs des circonscriptions intermédiaires (arrondissements ou districts et cantons) firent partie d’un processus commun et uniformisant pour tous les espaces politiques de la péninsule. Une telle similitude des dynamiques s’explique par le rôle crucial que les départements jouaient en tant que terrain d’action des préfets : à ce niveau, la création d’une maille administrative homogène était indispensable pour garantir le fonctionnement du nouveau système et assurer au régime napoléonien le contrôle des périphéries, au-delà des spécificités de chaque territoire.
Au niveau communal en revanche, une plus grande diversité de tendances se fit jour, face à laquelle la volonté et la capacité réformatrice des autorités napoléoniennes s’exprimèrent de façon différente selon les contextes. Les transformations les plus importantes eurent lieu dans la République Italienne, où la fragmentation des unités territoriales mineures posait des problèmes de recrutement du personnel et de viabilité financière analogues à ceux mis en évidence pour le Piémont : on tenta d’abord d’y faire face avec circonspection pour ensuite procéder à une simplification drastique de la maille communale entre 1807 et 1810. D’autres changements d’une certaine importance, bien qu’opposés, sont à relever dans le cas de la Toscane, où les territoires des communautés avaient déjà été agrandis par les réformes lorraines de la seconde moitié du XVIIIe siècle. La domination napoléonienne a plutôt eu tendance à subdiviser ces communes trop vastes, d’une part pour répondre aux propositions des notables locaux et d’autre part pour faire face à de nouvelles exigences de gestion induites par la réalisation du cadastre après 1811. Les changements survenus lors de la domination française dans les circonscriptions communales du Latium sont en revanche plus contrastés. Dans cette région, certaines fusions ont été effectuées sous la première République Romaine, ce qui empêcha, dans le souci de ne pas soulever d’oppositions locales, des ajustements ultérieurs à partir de 1809, lorsque le Latium fut intégré à l’Empire. Dans le Royaume de Naples, les territoires communaux de l’époque napoléonienne reprirent en grande partie la trame des Università d’Ancien Régime, à l’exception de quelques fusions des entités les plus petites. Étant donné la multiplicité des dynamiques, il est difficile de formuler une hypothèse interprétative d’ensemble en ce qui concerne la maille communale, mais cette première comparaison semble indiquer que c’est sous le double aspect des dates et des modalités d’entrée dans l’orbite française et, surtout, des rapports délicats avec les notables locaux, que l’on peut rechercher les causes des différences.
Dans l’histoire des circonscriptions italiennes, au-delà du succès ou de l’échec des réformes, l’époque napoléonienne laisse en héritage l’idée que les pratiques de régionalisation administrative peuvent dépasser les articulations intermédiaires que l’État impose de façon changeante aux périphéries, pour s’enfoncer en profondeur jusqu’au niveau de base des communautés locales, signant ainsi l’arrivée d’une conception moderne d’un espace administratif entièrement assujetti à la volonté d’encadrement de l’État. Cette idée marquera un tournant vraiment novateur dans le contexte piémontais, dont l’héritage se transmettra – en plus de l’ensemble de tous les projets de révision des communes et du bagage d’outils techniques et conceptuels réalisés pendant la période française – jusqu’aux réformes qui, après 1815, tenteront à maintes reprises de soumettre une maille communale très émiettée aux exigences administratives de l’État moderne.
Auteur
Maria Luisa Sturani Dipartimento di Studi Storici-Sezione di Geografia, Università di Torino, Via S. Ottavio 20, 10124, Turin, Italie ;
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