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LEUWERS, Hervé. Un Juriste en politique. Merlin de Douai (1754-1838). Nouvelle édition [en ligne]. Arras : Artois Presses Université, 1996 (généré le 09 juillet 2021). Disponible sur Internet : . ISBN : 9782848323640. DOI : https://doi.org/10.4000/books.apu.1144.

Présentation

Merlin de Douai. Ce nom évoque d’abord la fameuse loi des suspects (sept. 1793), l’un des textes organisant la Terreur ; il rappelle le parcours ambigu d’un patriote des Etats généraux devenu conventionnel régicide, thermidorien, ministre du Directoire, président du Directoire exécutif puis comte d’Empire ; il suggère enfin l’image du « prince des jurisconsultes », auteur admiré du Répertoire de jurisprudence et procureur général impérial à la Cour de cassation. De l’Ancien Régime à la Monarchie de Juillet, à la frontière du droit et de la politique, Merlin mena en effet une riche et étonnante carrière qui lui fit longtemps jouer un important rôle public.

C’est l’itinéraire de ce juriste du temps des Révolutions, ses projets et son action politique ainsi que sa pensée juridique et sociale qu’Hervé Leuwers a tenté de reconstituer ici. L’auteur s’est également interrogé sur le parcours de toute une génération politique, dominée par des juristes comme Merlin, Cambacérès, Treilhard, Lanjuinais et Boissy d’Anglas, dont l’engagement révolutionnaire s’éteignit dans l’adhésion à l’Empire. Par l’étude d’un homme dont les discours et l’action ont contribué à l’émergence du citoyen, à l’unification proclamée de la nation, à la réforme du droit et de la justice, à la laïcisation de l’Etat et de la société ou encore à la redéfinition des rapports entre les peuples, l’auteur a voulu approcher la lente et difficile élaboration d’une pensée et d’une pratique politiques d’avenir, dominées par les principes d’ordre et de liberté, ainsi que contribuer à l’étude de la montée d’une nouvelle catégorie d’hommes publics, les juristes, et plus particulièrement les avocats.

Les deux patries, ou les limites de l’unité nationale
p. 201-216
Premières pages
Référence électronique du chapitre
https://books.openedition.org/apu/1219

Un Juriste en politique Merlin de Douai (1754-1838)

la nation ne pouvait être, comme l’avait dit Mirabeau, « un agrégat inconstitué de peuples désunis » ; pour Merlin, elle devait se forger une véritable unité et exister en dehors du roi.


PREMIÈRES PAGES

Par le transfert théorique de la souveraineté du roi aux citoyens, Merlin et les Constituants avaient inévitablement posé le problème de l’unité de la nation et de la patrie ; comment, en effet, des hommes divisés par leurs états ou par leurs « libertés », auraient-ils pu concourir à l’expression de la volonté générale ? comment un pays divisé en provinces, parfois privilégiées et fréquemment particularistes, pouvait-il satisfaire une nation consciente de son unité politique et juridique ? Accepter la nouvelle souveraineté, c’était admettre une redéfinition des termes de nation et de patrie. En 1790, Merlin accorda ainsi à ces mots un sens nouveau, étroitement lié aux valeurs proclamées par l’Assemblée constituante. Cependant, lorsqu’on compare discours et actions, l’on s’aperçoit que la coupure n’est pas aussi nette que semblaient l’exiger les principes. Certes, par l’abrogation de tous les privilèges, l’unité de la nation devint une réalité, tandis que les anciennes provinces disparurent sous la nouvelle carte des départements ; cependant, les vieilles solidarités locales parurent survivre. Ainsi, bien que Merlin défendît l’unité nationale, bien qu’il crût à l’unité de la patrie, il ne put se détacher complètement de ses commettants dont il demeura le représentant autant que le défenseur ; même si leur nature avait profondément évolué, les anciens « localismes » ne pouvaient totalement disparaître.


Quelle unité pour la nation ?

Comme la plupart des Constituants, Merlin prétendait que la nation était véritablement née pendant l’été Quatre-vingt-neuf ; avant la Régénération, s’indignait-il en février 1790, « Par-tout on entendoit parler de concessions, d’immunités, de traités particuliers, de capitulations, nulle part de nation, de patrie ». La nation jadis invoquée par les parlementaires n’était pas la sienne. Désormais, les sujets étaient devenus citoyens, ils croyaient avoir reconquis la liberté, l’égalité et la souveraineté. Ces principes nouveaux bouleversaient la définition du terme ; la nation ne pouvait être, comme l’avait dit Mirabeau, « un agrégat inconstitué de peuples désunis » ; pour Merlin, elle devait se forger une véritable unité et exister en dehors du roi.

Dès 1789, le député présenta la nation comme « un composé d’hommes réunis pour vivre en société ». Sa définition était à la fois subjective et politique ; ni la langue, ni la race, ni aucun autre caractère objectif n’entrait en ligne de compte ; la nation ne se définissait que par le désir de ses membres de vivre ensemble, elle était la mise en commun de la souveraineté, donc de l’exercice du pouvoir, et reposait sur la soumission des individus à la volonté générale ; elle se caractérisait aussi par l’égalité des hommes devant la loi. La nouvelle unité nationale semblait en effet se bâtir sur les dépouilles du provincialisme, condamné comme l’un des archaïsmes de l’Ancien Régime. Ainsi, dans les discours de Merlin, les privilèges provinciaux furent rejetés dès l’été 1789, et l’idée même de province disparut vers le mois de janvier de l’année suivante ; jusqu’à cette date, il resta attaché à un projet d’assemblées provinciales, dans un esprit proche de celui des physiocrates. Dès les premiers mois de l’année 1790, cependant, toute référence à l’autonomie des anciennes provinces disparut de sa correspondance. C’est alors tout l’héritage provincial que Merlin abandonna, puis condamna. Dans la lettre qu’il adressa aux administrateurs du département du Nord, le 28 novembre 1790, pour annoncer son élection comme président de l’un des tribunaux de la capitale, il pouvait ainsi écrire :

L’esprit public qui brise ici toutes les considérations particulières, a fait concevoir aux électeurs du Departement de Paris, l’idée de ne pas laisser échapper une aussi belle occasion de rappeller par leur exemple à toute la France qu’il n’y a plus de provinces, qu’il n’existe plus ni Flamands, ni Parisiens, qu’il n’existe plus que des François.

1789 apparaissait comme la victoire de la nation sur les nations, de la liberté sur les libertés ; pour les derniers pays d’Etats, la défense des intérêts des citoyens passait de la province à la nation. Ainsi, le député ne condamnait pas seulement l’esprit de province, autrement dit la défense des privilèges régionaux, il s’attaquait aussi à l’esprit de la province, à l’attachement même des hommes à cette entité géographique. Sa position s’expliquait par les entraves que souvent les anciens Etats mettaient à la Régénération ; après une tentative de compromis, Merlin, comme Thouret et Sieyès, avait ainsi progressivement dénoncé le danger de l’autonomie provinciale. La nation, désormais unifiée, ne pouvait cohabiter avec le provincialisme : elle devait parler d’une seule voix.

De la Constituante à la Convention, cette unité nationale allait progressivement s’imposer dans l’ordre civil et entraîner la réforme du droit, l’harmonisation des poids et mesures, « véritable triomphe de la raison et de l’intérêt public » selon Merlin, mais aussi la réorganisation des administrations et un nouveau découpage du territoire, engendrant une profonde transformation de l’espace national. Après l’Assemblée constituante, peu sensible à la diversité des parlers, l’esprit unificateur toucha aussi la question linguistique. Avec la guerre et le développement des résistances à la Révolution, les « idiomes » devinrent progressivement suspects. Dans la séance du 8 pluviôse an II (27 janvier 1794), Barère, au nom du Comité de Salut public, proposa de combattre l’audience du breton, du basque, de l’allemand et de l’italien sur le territoire national. Dans chaque commune rurale des régions concernées il demanda l’envoi d’un instituteur, ni noble ni prêtre, qui enseignerait le français et les droits de l’homme aux enfants. Selon le rapporteur, les idiomes régionaux ne pouvaient que favoriser le fanatisme et la contre-révolution ; pour que la liberté triomphe, il fallait que la langue triomphe. Sur la proposition de Merlin, le flamand fut également mis à l’index et le Nord inclus dans la liste des départements intéressés par le décret. Quelques mois plus tard, dans la séance du 2 thermidor (20 juillet 1794), Merlin lança un nouvel assaut contre la diversité linguistique et obtint que le français fut imposé pour tout acte public, prétention qu’avaient nourrie les rois depuis François Ier et son ordonnance de Villers-Cotterêts (1539). Dans son rapport, présenté au nom du Comité de Législation, il soutint que l’unité de langage était le « signe précieux de l’unité de gouvernement », et que la diversité des parlers risquait d’être funeste à la « liberté nationale » : pour détacher à jamais le Haut et le Bas-Rhin de l’Allemagne, les Alpes-Maritimes de l’Italie, ne fallait-il pas commencer par supprimer leurs « idiomes barbares » ? Telle était en tout cas l’opinion du jurisconsulte. Pour Merlin de Douai, l’unité linguistique était aussi nécessaire que celle de l’administration et des lois ; les « tyrans », disait-il, l’avaient commencée, la Convention devait l’achever.

Alors qu’en 1790, l’acception du mot nation, chez Merlin, ne prenait pas en compte l’héritage historique et culturel de la France, dès 1793, les préoccupations linguistiques semblaient donner au terme un premier élément de définition objectif. Dans les décennies suivantes, cet intérêt circonstanciel pour la langue se confirma et transforma la nation en une communauté dont l’unité s’opérait par la langue et l’héritage culturel, mais aussi, pour reprendre l’expression d’Ernest Renan, en « une âme, un principe spirituel », constitué par une histoire commune et une volonté de vivre ensemble. La charge affective que prit progressivement le mot plaide en ce sens, tout comme les liens étroits qui réunirent les termes nation et patrie.

Chez Merlin, la notion de patrie a subi une évolution parallèle à celle de nation, quoique plus tardive, puisqu’elle devint sensible avec l’entrée dans la guerre puis la chute du roi. Si l’on examine l’usage qu’il fit du mot dans les tout premiers mois de l’année 1796, lorsqu’il occupait le Ministère de la Police générale, on remarque que la notion avait hérité certaines fonctions autrefois régaliennes : la mère-patrie avait remplacé le roi-père et réalisait désormais l’unité nationale. Mais la patrie était plus que cela, elle apparaissait comme la personnification de la volonté nationale : c’était un être qu’il fallait aimer et défendre, par intérêt mais aussi par devoir, car la mère-patrie dirigeait ses enfants, elle les « commandait », elle leur « ordonnait » et au besoin les appelait au sacrifice de leur existence. Sa survie, c’était la survie de la liberté et de la nation.

Dans les discours du jurisconsulte, la patrie et la nation, dans leur nouvelle acception, étaient le produit des bouleversements politiques en cours. Cependant, en ce domaine comme en tant d’autres, l’action du député n’allait pas toujours rester fidèle à son discours ; la nécessité allait parfois l’obliger à composer et à mêler les anciens usages aux nouveaux principes.


Député d’une province ou représentant de la nation ? L’incertitude des débuts

A l’ouverture des Etats généraux, Merlin de Douai représentait, comme Simon de Maibelle, le Tiers état de la gouvernance de Douai dont il était l’élu ; muni du cahier de doléances de ses commettants, il était le député d’un bailliage et, plus largement, d’une province, la Flandre Wallonne, dont il entendait bien défendre les intérêts. Pour Merlin, comme pour la plupart des députés des pays d’Etats, la régénération du royaume devait passer par une régénération des provinces ; ainsi, tandis que l’artésien Robespierre dénonçait dans Les ennemis de la Patrie, publié vers le mois d’avril 1789, la violation des « droits imprescriptibles de la nation artésienne », Merlin et presque la moitié des députés de Flandre, à peine arrivés à Versailles, revendiquaient pour leur province, cinquième pairie du royaume, le sixième rang aux Etats généraux. Trois mois plus tard, à l’Assemblée nationale, les idées de souveraineté et de volonté générale transformèrent cependant Merlin et ses collègues en représentants de la nation, ce qui les plaça dans une situation assez délicate face à leurs concitoyens.

Comme chaque constituant, le député dut alors résoudre un véritable dilemme en se prononçant sur la nature de son mandat. Il aurait pu choisir de respecter scrupuleusement les cahiers de doléances : il aurait alors reconnu l’existence d’un mandat impératif, aurait pris pour base de travail des cahiers que les événements rendaient caducs et se serait rallié à une conception étriquée de la représentation de la souveraineté, autant d’éléments qui l’éloignèrent de cette option. Ainsi, conforté par l’exemple du roi, qui avait cassé toutes les « restrictions de pouvoirs » le 23 juin, et rassuré par le rejet du mandat impératif par l’Assemblée, dans la séance du 8 juillet, Merlin se détacha très tôt du cahier de sa gouvernance et ne se sentit aucunement entravé par un quelconque mandat impératif. Pour le jurisconsulte, les citoyens confiaient la souveraineté nationale aux députés dont les débats et les décisions reflétaient la volonté générale, la volonté de la nation elle-même, et non les souhaits des différentes régions de France. Les députés représentaient d’ailleurs, non leur région d’origine, mais bien la nation entière. Reprenant les explications de Sieyès, il écrivait :

En France, où les départemens, au lieu d’être des états confédérés, sont de vraies parties intégrantes & essentielles d’un même tout, les membres du corps législatif ne peuvent représenter que la nation entière, parce que ce n’est qu’au nom de la nation entière qu’ils doivent parler.

Un tel choix n’était pas celui de la facilité, surtout pour l’élu d’une province dont le tardif rattachement au royaume avait permis la conservation de ses Etats et de larges libertés, notamment judiciaires et fiscales ; il fallait un minimum d’audace pour accepter la suppression des privilèges de sa province, ou pour voter des impositions exceptionnelles comme le don patriotique, et l’on comprend que tous les députés de Flandre intérieure n’adoptèrent pas le même parti. L’attitude de Merlin n’allait donc pas de soi et tout prouve que, dans les premiers mois de la Révolution, il ressentit un certain malaise dans ses relations avec ses concitoyens. En fait, sa conception du rôle de député n’allait que progressivement prendre forme.

Pendant l’été 1789, les représentants des Flandres avaient adressé à leurs commettants une lettre où ils justifiaient leur action et dressaient un tableau enthousiaste des conquêtes de la Constituante. Il n’en fallut pas davantage pour attirer sur eux les foudres des provincialistes ; du début de l’automne au plein cœur de l’hiver, plusieurs pamphlets, souvent ironiques, parfois violents, s’en prirent aux députés des provinces belgiques et particulièrement à Merlin, considéré comme un véritable meneur. Tous condamnaient en bloc les innovations de la Constituante : l’abolition du franc-fief, de la dîme, de la féodalité et des libertés provinciales ; mais aussi la gratuité de la justice et l’idée d’égalité. Ils reprochaient aux représentants d’avoir préféré à la correction des abus, une régénération totale du pays qu’ils assimilaient à une véritable subversion. Pour étayer leurs attaques, ils défendaient la thèse d’un mandat impératif et reprochaient aux députés leur liberté d’action.

En décembre 1789, dans une lettre publiée dans le Moniteur, Merlin et six autres députés des provinces du Nord tentèrent de se justifier et de contre-attaquer. Même s’ils n’entendaient pas transiger sur la nature de leur mandat, leurs propos se voulaient rassurants. Comme dans leur première lettre, ils rappelaient les conquêtes de la Constituante ; mais cette fois, ils tentaient de ménager la susceptibilité provinciale, notamment en matière fiscale.

Dans les mois qui suivirent, afin d’apaiser les esprits de leurs commettants, Merlin et ses collègues durent à maintes reprises rappeler les liens qui les attachaient à leurs concitoyens, sans pour autant trahir l’idée d’unité nationale. Ainsi, Merlin avait beau écrire que les députés représentaient la nation entière, il se sentait l’élu d’une région et allait à ce titre faire nombre de concessions au provincialisme. Le député n’avait d’ailleurs pas attendu la crise de l’automne pour adopter une telle ligne d’action. Dès l’été 1789, il avait affirmé son intention de rendre compte de ses opinions à ses commettants : en août, il publia un petit opuscule intitulé : Motifs de mon opinion sur les dîmes, adressés à mes commettants, ainsi qu’une brochure consacrée au Moyen de subvenir promptement aux besoins de l’Etat, et singulièrement au remboursement du prix des offices dont la vénalité est supprimée. Le mois suivant, dans l’avertissement De la sanction royale, il expliqua que le temps donné à la discussion sur le veto n’avait pu lui permettre d’exprimer son opinion à l’Assemblée, ce qui le conduisait à l’imprimer car, disait-il : « Je dois compte à mes Commettans de toutes mes opinions ». Un député, parce qu’il représentait la nation, pouvait agir librement, mais sous les yeux de ses électeurs.

Assez vite cependant, Merlin cessa de publier ses discours, qui étaient désormais reproduits dans les principaux journaux et parfois imprimés sur ordre de l’Assemblée. Il est vrai aussi que l’offensive provincialiste s’éteignit pratiquement dès l’été 1790. Même si la situation paraissait moins conflictuelle, le député ne renonça pourtant pas au contact direct avec ses commettants. Pour la période de l’Assemblée constituante, nous avons retrouvé la trace de neuf lettres imprimées de Merlin, qui étaient tantôt adressées à des particuliers, tantôt à des administrations et plus rarement à ses électeurs. Assez fréquemment, elles étaient signées de plusieurs noms, parmi lesquels on retrouve à trois reprises les députés douaisiens Pilat et Aoust. Le contenu de cette correspondance est particulièrement révélateur d’un état d’esprit, car toutes les lettres défendent des opinions et des choix politiques. Bien qu’à l’époque de la Convention ce besoin de se justifier semblât en très net recul, il ne disparut jamais totalement.

En fait, dès 1789, une importante et définitive concession au provincialisme se retrouve dans l’idée qu’un député était à la fois le représentant de la nation et l’organe de sa petite patrie. Même si Merlin prétendait que les provinces n’existaient plus, qu’il n’y avait plus que des Français, il continuait à se considérer comme l’obligé de ses commettants. Son ambition était de défendre simultanément ses deux patries : la France et sa région d’origine, la Flandre, et plus particulièrement le Douaisis. Entre ces deux engagements l’équilibre n’était pas facile à trouver : où commençait le devoir du représentant de la nation ? où se terminait celui du député d’une communauté de citoyens ? Encore indécise dans les derniers mois de 1789, sa réponse allait s’affermir les deux années suivantes, notamment à l’occasion de ses rapports avec les autorités douaisiennes sur la question de la vente des biens du clergé.

Le jurisconsulte, membre du Comité d’Aliénation, conseilla vivement au conseil général de sa commune d’acquérir des biens nationaux. La loi statuait en effet que du produit de leur revente, les municipalités ne devraient verser à l’Etat que les quinze seizièmes. La marge n’était pas négligeable et pouvait procurer de substantiels bénéfices, surtout lorsque les achats envisagés s’élevaient à plusieurs millions de livres. Malgré les encouragements du député, la ville parut saisir de mauvaise grâce cette opportunité et tarda à remplir les formalités requises. Bien que Merlin eût fait reporter à deux reprises la date limite du dépôt des désignations et estimations auprès du comité, les propositions de la municipalité douaisienne arrivèrent trop tard. Tout en regrettant la négligence du maire et des officiers municipaux, Merlin se proposa alors d’essayer de « réparer le mal ». Pour y parvenir, il se refusa cependant d’enfreindre le droit de priorité légitimement dû à toutes les municipalités qui avaient rempli les formalités nécessaires avant Douai. L’attachement du député à sa région ne pouvait être mis en doute, mais le dévouement avec lequel il défendait ses intérêts trouvait ses limites dans le respect de la loi et de l’intérêt général.

Les provinces mortes, Merlin continuait donc à défendre les intérêts de ses commettants ; malgré son discours officiel, hostile à tout ce qui rappelait le provincialisme, il conciliait principes nouveaux et anciennes solidarités pour se présenter simultanément comme le député d’une petite région et le représentant de la nation tout entière. Merlin et ses collègues élaboraient ainsi une conception éminemment moderne du mandat de député. L’équilibre à peine trouvé, la réorganisation administrative du royaume allait lui permettre de prouver son attachement à son département, mais aussi à son canton d’origine.


Un député, son canton et son département. Merlin et les enjeux de la réorganisation administrative

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