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LÉVY-LEBOYER, Maurice (dir.) ; LESCURE, Michel (dir.) ; et PLESSIS, Alain (dir.). L’impôt en France aux XIXe et XXe siècles. Nouvelle édition [en ligne]. Vincennes : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006. Disponible sur Internet : . ISBN : 9782111294363. DOI : https://doi.org/10.4000/books.igpde.10066

Présentation

La politique fiscale mise en place en France depuis la Révolution a longtemps eu une mauvaise réputation auprès des historiens. Elle a été jugée archaïque, inefficace sur le plan de la productivité et injuste sur le plan social. Cette dénonciation du système fiscal s’est poursuivie après l’adoption de l’impôt progressif sur le revenu en 1914. En parallèle, force est de constater que ce pan de l’histoire économique et financière n’a pas suscité chez les chercheurs un intérêt majeur.
Afin de contribuer à une meilleure connaissance de l’histoire fiscale française, économistes, juristes et historiens ont confronté leurs travaux lors de ce colloque international.
Qu’en est-il de l’évolution du poids de la fiscalité française ? Comment les différentes catégories socioprofessionnelles et les différentes sensibilités politiques se sont-elles positionnées face à l’impôt ? Quels ont été les grands débats ayant entouré les principales réformes de la politique et de la législation fiscale ? Sur le long terme, quelles sont les traductions économiques et sociales de la fiscalité française ? Existe-t-il un modèle fiscal français ? Autant d’approches qui permettent de mieux cerner la question de l’impôt en France aux XIXe et XXe siècles.
Outre les spécialistes d’histoire fiscale, cet ouvrage s’adresse à tous ceux qui s’intéressent à l’histoire contemporaine. La diversité des thèmes abordés en fait un volume riche et captivant.

La TVA : le système fiscal britannique et sa modernisation
Martin Daunton
p. 431-436
Texte intégral
Référence électronique du chapitre
https://books.openedition.org/igpde/10301

L’impôt britannique est devenu une menace pour la croissance, bridant l’initiative des agents. Dès lors, des discussions très sérieuses s’engagent sur la structure fiscale de la Grande-Bretagne.

L’introduction de la TVA en Grande-Bretagne s’est produite au début des années 1970. L’idée en apparaît, en fait, à la fin des années 1950 et est longuement discutée au cours des années 1960. L’arrivée tardive d’un impôt sur le chiffre d’affaires en Grande-Bretagne doit cependant nous conduire à repartir du xixe siècle. Cette vision rétrospective trouvera d’ailleurs un écho dans certaines des communications présentées lors de ce colloque.

Tout d’abord, le système fiscal britannique a fait l’objet de diverses interprétations d’ordre culturel notamment, de la part des dirigeants politiques du royaume.

Le système fiscal britannique, tel qu’il était au xixe siècle et s’est développé au xxe siècle, a été interprété culturellement comme une source de stabilité et même de fierté. Et l’on considérait qu’il avait créé la base d’une légitimité pour l’État britannique. On comparait les vertus du système britannique aux vices des systèmes européens. On entendait toujours dire que la Grande-Bretagne avait un système stable, légitime, alors que les systèmes continentaux étaient considérés comme beaucoup plus despotiques et illégitimes, et comme sources de tension sociales.

Ce point de vue traditionnel va cependant évoluer considérablement dans les années 1960. L’accent n’est plus mis alors sur la légitimité politique du système fiscal, mais sur ses effets néfastes pour l’économie. L’impôt britannique est devenu une menace pour la croissance, bridant l’initiative des agents. Dès lors, des discussions très sérieuses s’engagent sur la structure fiscale de la Grande-Bretagne. Le système d’imposition français cesse d’être perçu comme despotisque mais devient un modèle susceptible d’être suivi. Ces réflexions conduisent à l’adoption, en Grande-Bretagne, du système de la TVA. Ce résultat est concomitant à l’adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE. Mais le débat avait commencé bien avant ce grand changement de politique économique.

Quelles sont les principales caractéristiques du système fiscal britannique au début du xxe siècle ?

Mon premier point portera sur un sujet déjà abordé dans ce colloque : l’introduction en Grande-Bretagne de l’impôt sur le revenu en 1842, et la façon dont Lloyd George et le gouvernement libéral de 1906-1914 ont mis en place un impôt progressif en différenciant les revenus, en taxant les investissements, le capital et tout ce qui n’était pas le fruit du travail. L’impôt sur le revenu a ainsi été réduit pour les classes moyennes et les familles : les hommes mariés avec des enfants payaient moins d’impôts en 1914 qu’ils n’en auraient payés dans les années 1890.

Sans entrer dans le détail, on assista alors à un rééquilibrage prudent et intelligent du système de l’impôt sur le revenu par les libéraux. Ces derniers considéraient en effet cet impôt comme une source de stabilité. Il transférait la charge sur les gens qui avaient la capacité de payer. À la différence des systèmes belges, allemands ou français, perçus comme des menaces socialistes, l’impôt sur le revenu était bien accepté par le contribuable britannique.

L’impôt sur le revenu comportait deux caractéristiques principales. Tout d’abord il était collectée pour une bonne part à la source. Il était déduit des dividendes, des intérêts bancaires, etc. Dans le secteur du commerce, où il n’est pas possible d’appliquer la déduction à la source, l’imposition était déterminée par les commissaires et des évaluateurs qui étaient eux-mêmes des contribuables. En d’autres termes, le système était géré par ceux-la mêmes qui payaient des impôts. Le Trésor et les services fiscaux estimaient cela très important pour maintenir un bon niveau de légitimité et d’acceptation de l’impôt.

L’assiette de l’impôt sur le revenu a sans cesse augmenté. Il en a été de même en qui concerne l’impôt sur l’héritage. Il s’agissait d’un impôt progressif dont la justification était de s’attaquer au capital passif, c’est-à-dire au capital qui n’a pas été gagné à la « sueur de leur front » par ceux qui en héritent. Il a été introduit en 1894. Il favorisait en outre le développement d’une économie dynamique.

À la suite de ces réformes fiscales, la part des taxes indirectes dans le total du prélèvement a décliné. En 1940, les impôts indirects représentaient environ 40 % des recettes totales au Royaume-Uni contre 80 % en France. Le mode de prélèvement de ces impôts indirects était très important. Certains étaient collectés sous forme de droits sur des produits de base, mais qui, en Grande-Bretagne, n’étaient pas considérés comme des produits essentiels, telles la bière et les boissons alcooliques, souvent associées au vice. Par ailleurs, des droits de douane étaient perçus sur les biens qui n’étaient pas produits en Grande-Bretagne, mais de façon à ne pas compromettre le libre échange.

On considérait néanmoins que tous ces droits, parce qu’ils étaient bien acceptés, pouvaient être collectés en utilisant un personnel restreint, basé pour l’essentiel dans les ports, ou en relation avec un nombre limité de producteurs domestiques.

Ceci signifiait que l’État n’avait nul besoin d’intervenir dans les affaires de taille modeste d’un grand nombre de commerçants. On considérait également que, si l’État se mêlait des affaires de ces citoyens, cela constituerait une véritable inquisition (c’est le terme qu’on employait) et une menace pour la bonne acceptation de l’impôt.

Cet ensemble de décisions, prises durant la deuxième moitié du xixe siècle, avait créé une administration et un système fiscal tout à fait spécifiques, qu’il était extrêmement difficile de modifier un siècle plus tard. Jusqu’à un certain degré, les impôts directs étaient considérés comme étant tout à fait équitables. La part des impôts indirects baissait ainsi régulièrement en Grande-Bretagne, et les Britanniques estimaient que le maintien d’un niveau élevé de taxes indirectes était, pour certains États du continent, un signe d’échec.

Durant la Première et la Seconde Guerre mondiale, cette tendance a été maintenue. On imagine cependant aisément les difficultés lorsque le niveau de l’imposition passe de 10 % à 24 % du PIB. La vie de la nation dépend alors exclusivement des impôts directs, impôts sur le revenu et sur les héritages. En 1919, une réforme du système a dont été envisagée. Certains responsables gouvernementaux se sont prononcés en faveur de l’introduction d’un impôt sur le chiffre d’affaires et un véritable débat s’est engagé.

L’impôt sur le chiffre d’affaires a finalement été repoussé, plusieurs types d’arguments ayant été utilisé contre lui. Pour ses détracteurs, cet impôt aurait en effet menacé l’adhésion des citoyens au système fiscal. Il aurait provoqué une ingérence de l’État dans la vie de milliers de petits commerçants, qui, en bute à mille tracasseries, auraient cessé de payer leurs impôts sur le revenu.

L’impôt sur le chiffre d’affaires posait en outre un problème politique majeur. Le parti travailliste, qui, avec l’adoption du suffrage universel, commençait à occuper une place de premier rang, ne voulait pas en entendre parler. Il souhaitait au contraire rembourser la plus grande partie des dettes de guerre en augmentant fortement les droits sur le capital. Le gouvernement conservateur et libéral repoussait évidemment cette solution, qui, à ses yeux, menaçait la bonne marche de l’économie et l’équilibre social. Dans ce contexte, l’impôt sur le chiffre d’affaires devenait impossible. Son adoption aurait en effet été considérée par les travailleurs comme une attaque directe contre leur pouvoir d’achat et elle aurait fourni des arguments supplémentaires en faveur d’un prélèvement sur le capital jugé plus respectueux de la consommation populaire. Le gouvernement préféra abandonner la partie.

Enfin, le gouvernement s’inquiétait du niveau atteint, après la guerre, par la dette à court terme. Il craignait que celle-ci n’entraînât une forte inflation et ne menaçât la stabilité financière. Il décida donc de maintenir le rendement de l’impôt sur le revenu pour essayer de procéder aux remboursements.

La priorité des membres du gouvernement, en particulier de Winston Churchill en 1925, était de préserver la stabilité, quitte pour cela, à rester très dépendant de l’impôt sur le revenu et à abandonner l’idée d’un impôt sur le chiffre d’affaires. Afin de conserver le soutien des classes moyennes, des réductions d’impôts furent accordées aux familles et les conditions d’octroi des prestations sociales furent élargies (notamment pour les veuves de guerre). Ce faisant, le gouvernement s’assurait du soutien électoral des classes moyennes et pouvait maintenir, après la Première Guerre, un impôt sur le revenu élevé. Cette politique se poursuivit jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale : l’adoption de l’impôt sur le chiffre d’affaires n’était pas jugée opportune.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les choses changèrent. Les autorités britanniques comprirent la nécessité d’introduire un impôt sur le chiffre d’affaires afin de réduire les déficits. Un premier impôt indirect fut créé pendant la guerre. Il s’agissait d’un impôt sur les achats qui présentait un certain nombre de caractéristiques.

Première caractéristique : cet impôt n’était dû que par les entreprises produisant des biens ou par les grossistes. L’argument avancé était le suivant : cet impôt devrait être limité aux gros producteurs et aux grossistes et ne devrait pas être payé par les détaillants, c’est-à-dire par les commerçants modestes. De nouveau se manifeste ce souci récurrent de ne pas s’immiscer dans la vie des contribuables afin de ne pas menacer le consentement à l’impôt.

Deuxième caractéristique : cet impôt pesait sur un nombre de produits relativement limité et il était utilisé, dans une logique dirigiste, pour modifier les modes de consommation. Ainsi les produits de luxe étaient-ils taxés à 100 % et les produits de base les plus courants en étaient-ils exemptés. L’impôt était non seulement un instrument de régulation de la demande globale dans l’économie mais, également, de la consommation. Tout cela allait dans le sens de la politique du parti travailliste d’après-guerre.

Néanmoins, ce nouvel impôt sur les achats était considéré, dans les années cinquante, comme créant de sérieuses difficultés. L’impôt sur les achats devait-il être utilisé pour collecter des revenus pour l’État ou, au contraire, devrait-il servir à planifier l’économie ? Si l’objectif était d’abord budgétaire, on avait besoin d’un impôt assez large, d’un niveau relativement modéré, portant sur tous les produits mais également sur les services, qui n’étaient jusque-là en aucune façon imposés. Par ailleurs, le ministère de l’Industrie considérait à l’époque l’impôt sur les achats comme un fardeau pour l’économie britannique. C’étaient en effet les produits destinés à l’exportation qui subissaient les charges fiscales les plus élevées, ce qui ne pouvait que nuire aux parts de marché britannique et empêcher le développement de nouveaux produits compétitifs.

Aussi a-t-on commencé à envisager une transformation radicale de l’impôt sur les achats. À cela s’ajoutait la peur que le financement de l’État providence aille à l’encontre de l’efficacité économique. L’État providence était en effet principalement financé par l’impôt sur le revenu qui, disait-on, avait des effets négatifs sur l’initiative, aussi bien des individus que des entreprises. À la fin des années 1950, les pouvoirs publics commencèrent à se demander comment ils pourraient développer l’initiative privée et encourager les agents à produire. La priorité était d’inciter les entreprises à modifier leurs comportements.

Pour ce faire, le financement de l’État providence devait être revu. Plutôt que d’avoir recours à l’impôt direct, il valait mieux établir un impôt sur l’emploi, soit par le biais de prélèvements sociaux, soit au moyen d’un impôt sur la fiche de paie. En France et en Amérique, la plupart des recettes provenaient de ce type d’impôts qui obligeaient le secteur industriel à être plus efficace dans l’utilisation de la main-d’œuvre. En Grande-Bretagne, on en vint à estimer que l’impôt sur le revenu provoquait une mauvaise utilisation de la main-d’œuvre par les industriels. C’est dans le cadre de ces réflexions que la TVA commença à être envisagée : elle constituait une solution élégante au problème de l’impôt sur les achats et permettait en outre de réduire le niveau de l’imposition directe.

L’introduction de la TVA n’alla cependant pas sans mal. Les discussions commencèrent à la fin des années 1950, d’abord sans succès. On doit signaler ici un certain échec du gouvernement britannique de l’époque, qui n’a pas su encourager les changements nécessaires.

Ce retard s’explique en partie par la culture de l’impôt qui s’est développée depuis le xixe siècle, l’action des pouvoirs publics ne devant en aucun cas menacer le consentement des citoyens à l’impôt ou l’équité du système fiscal. Chaque département ministériel, les Impôts, le Trésor, etc. avait des pratiques administratives établies de longue date. Au sein du gouvernement, il n’y avait pas de ministère des Affaires économiques et, au sein de ce ministère, il n’y avait pas de groupe dominant pour encourager et forcer le changement.

Il n’y avait pas, avant 1964 en Grande-Bretagne, un seul économiste employé par les services fiscaux pour étudier l’impact économique du système d’imposition. La politique fiscale était l’œuvre d’un cénacle très étroit, qui ne s’intéressait qu’à des problèmes de très court terme, de nature budgétaire, sans s’inquiéter des effets de l’impôt sur l’économie. La plupart des discussions sur la TVA se limitaient à la question des exportations et n’allaient pas au-delà. Au sein des grands partis, les points de vue n’évoluaient guère. Dans les années 1960, quand le parti conservateur, au pouvoir, commença à prôner la TVA, le parti travailliste, dans l’opposition, réclama une compensation pour les salariés. La hausse des impôts sur la consommation devait s’accompagner d’une augmentation des prestations sociales, elle-même financée par une taxe sur la richesse. Le parti conservateur rejeta ces propositions, qu’il considérait comme étant proches du socialisme.

En définitive, la TVA ne pouvait être imposée que par une action volontariste, contre les syndicats et au prix d’une modification des pratiques redistributives. Ceci nécessitait une grande force de conviction. Dans les années 1950, les conservateurs se demandaient comment limiter l’inflation salariale. La solution était de s’écarter totalement d’un modèle fiscal, né dans les années 1890 et qui était progressivement devenu un élément d’intégration sociale.

Auteur
Martin Daunton
Est professeur d’histoire économique à l’Université de Cambridge depuis 1997 et directeur du College Trinity Hall de cette même université depuis 2004. Il est également président de la Royal Historical Society. Diplômé des Universités de Nottingham et du Kent, il a enseigné à l’Université de Durham ainsi qu’à l’University College de Londres, où il a été professeur d’histoire britannique dans le cadre du programme Astor. Il a consacré ses premiers travaux à l’histoire urbaine, en particulier du xixe siècle, et a dirigé la publication de l’ouvrage intitulé Cambridge Urban History of Britain, vol. III, 1840-1950 (Cambridge, 2000). Il a publié une étude sur l’histoire de l’économie britannique en deux volumes, Progress and Poverty, 1700-1850 (Oxford, 1995) et Wealth and Welfare, 1851-1951 (Oxford, à paraître). Il s’est récemment spécialisé dans les politiques fiscales avec deux ouvrages : Trusting Leviathan : The Politics of Taxation in Britain 1799-1914 (Cambridge, 2001) et Just Taxes : The Politics of Taxation in Britain 1914-1979 (Cambridge, 2002). Ses travaux actuels traitent de l’économie politique de la mondialisation depuis 1945.

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