AFRI, Volume XX, 2019 Stefanie SCHMAHL
Depuis les débuts de l’intégration européenne, les rôles de la France et de l’Allemagne en tant que « moteurs » de l’idée européenne se trouvent régulièrement au centre du discours européen. A cet égard, les analyses se concentrent très souvent sur la capacité des deux pays à renforcer l’intégration de l’Union européenne. Face aux différentes crises actuelles – évoquées par les mots-clefs « sauvetage de l’euro », « Brexit », « atteintes au pouvoir judiciaire de certains Etats membres par leur exécutif national » –, le moteur franco-allemand de l’Union européenne cristallise de nombreux espoirs.
Peu d’analyses explorent en revanche le rôle tant historique que contemporain des deux pays dans les cadres du Conseil de l’Europe et de la coopération intergouvernementale européenne. Cette limite de la recherche est très certainement liée au fait que les préoccupations politiques quotidiennes se concentrent généralement moins sur le Conseil de l’Europe que sur l’Union européenne (UE). L’UE diffère significativement du Conseil de l’Europe en raison de sa puissance économique et politique et des effets juridiques supranationaux qu’elle implique. Néanmoins, l’élargissement de la perspective peut être enrichissant, en particulier en temps de crise, en allant au-delà des seuls problèmes économiques rencontrés au sein de la zone euro dans la dernière décennie. En effet, la crise européenne actuelle s’étend également à la préservation des lois, des normes et des valeurs. Comme le souligne le Secrétaire général du Conseil de l’Europe dans son cinquième rapport (2018), des tentatives pour supprimer l’opposition démocratique et pour affaiblir l’indépendance et l’impartialité de la justice dans quelques Etats membres ont eu pour conséquence de saper les institutions tant au niveau européen, à savoir le Conseil de l’Europe et la Cour européenne des droits de l’homme, qu’au niveau des Etats membres, lesquels se situent pourtant, en vertu du principe de subsidiarité, à l’avant-garde pour défendre et faire respecter l’Etat de droit, la démocratie et les droits de l’homme. Cette triade de valeurs, inscrite à l’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe, est depuis 70 années au centre des efforts du Conseil de l’Europe, qui est, par ailleurs, la plus ancienne organisation régionale du continent.
LES RÔLES HISTORIQUES DE LA FRANCE ET DU ROYAUME-UNI DANS L’ÉLABORATION DU STATUT DU CONSEIL DE L ‘EUROPE
Les situations initiales de l’Allemagne et de la France à la veille de la fondation du Conseil de l’Europe n’auraient pas pu être plus opposées. Alors que l’Allemagne était non seulement exsangue économiquement mais également moralement à terre au terme de la Seconde Guerre mondiale, la France appartenait quant à elle aux puissances victorieuses. Comme en 1919, la France était à nouveau favorable à une paix à caractère punitif contre l’Allemagne en 1945. Cependant, les Etats-Unis et le Royaume Uni ne soutinrent pas cette idée et encouragèrent activement la conception positive d’un nouvel ordre européen. Dans son discours célèbre, tenu à Zurich le 19 septembre 1946, Winston Churchill appelait à la création d’une sorte d’Etats-Unis d’Europe, principalement par la France et l’Allemagne. Selon lui, le Royaume-Uni étant un partenaire naturel des Etats-Unis et attaché à sa souveraineté, devait se limiter à un rôle d’ami et de sponsor de cette nouvelle Europe, sans pour autant y jouer un rôle direct. Plus particulièrement, la France et l’Allemagne se devaient de prendre les devants en établissant un partenariat solide tout en éliminant les motifs d’hostilité traditionnels).
Il aura fallu du temps pour que la France s’ouvre à l’idée du Royaume Uni et des Etats-Unis. Ainsi, la réserve de la France à l’égard de l’Allemagne était encore tout à fait perceptible lors de la fondation de l’Organisation de coopération économique européenne (OECE) le 16 avril 1948. Elle empêcha la participation de politiciens allemands à la cérémonie d’ouverture et contribua à créer des obstacles à l’idée américaine d’une coopération économique étroite en Europe, en insistant notamment sur le caractère technique et apolitique de l’OECE. Même si le gouvernement français s’est opposé à une orientation politique plus marquée de l’OECE au début de l’année 1949, il a ensuite progressivement commencé à soutenir les initiatives américaines et britanniques visant à créer un Conseil de l’Europe. En fin de compte, ce furent principalement Jean Monnet et Robert Schuman qui soulignèrent l’importance d’un traité institutionnalisant une organisation régionale sur le continent européen. Selon eux, la France ne pouvait pas continuer à exister politiquement et économiquement face à une Allemagne qui constituerait un Etat-nation rival ; de son côté, l’Allemagne devrait faire les efforts nécessaires pour ne pas répéter ses anciennes erreurs. Les deux pays devaient alors sacrifier une part de leur souveraineté nationale pour assurer la coexistence pacifique. Avec la Belgique, le Royaume-Uni, le Luxembourg et les Pays-Bas, la France a finalement pris la tête des négociations sur la future organisation européenne, qui aboutirent à la Conférence de Londres pour la création d’un Conseil de l’Europe au printemps 1949.
Dans l’ensemble, la rédaction du Statut du Conseil de l’Europe à Londres s’est passée sans problème majeur, puisque les questions essentielles – surtout celles concernant le futur caractère intergouvernemental ou supranational de l’organisation – avaient déjà été réglées lors du Congrès de La Haye, qui avait rassemblé près de 800 délégués gouvernementaux et de la société civile de pratiquement tous les pays d’Europe en 1948. Quelques débats surgirent néanmoins concernant le nom et le siège de la future Alors que les ministres français, italien et belge souhaitaient retenir l’appellation « Union européenne », une majorité d’autres représentants, conduite par le Royaume-Uni, a finalement voté le dernier jour des négociations, le 4 mai 1949, pour le nom « Conseil de l’Europe ».
Les discussions furent encore plus vives concernant le siège de l’organisation. Dès le début du mois de janvier 1949, la Commission permanente du Traité de Bruxelles, chargée des travaux préparatoires à l’établissement d’un Conseil de l’Europe, proposa la ville de Strasbourg. La question ayant été laissée en suspens pendant quelques semaines ne fut résolue que le 3 mai 1949 par les ministres des Affaires étrangères, soit deux jours avant la signature du Statut. Lorsque l’article 11 du projet du Statut du Conseil de l’Europe a été ouvert à la discussion, le représentant danois déclara qu’il préférerait que le siège se trouve dans un petit pays d’Europe centrale, par exemple aux Pays-Bas ou en Belgique. Il ajouta que si la France devait être retenue comme pays hôte, il opterait pour Paris, car Strasbourg présentait selon lui d’importantes faiblesses en termes de communications, auxquelles s’ajoutaient les inconvénients liés à un climat trop chaud en fin d’été. Le ministre français Robert Schuman défendit néanmoins le choix de Strasbourg. Selon lui, Strasbourg avait une signification symbolique particulière. En effet, pendant de longues années, le statut territorial de Strasbourg fut un sujet de conflit entre pays européens. Il pensait alors que si les Etats membres choisissaient Strasbourg comme siège de l’organisation, cela signifierait qu’ils mettaient un terme à de tels conflits en poursuivant l’objectif d’une unité plus étroite. Schuman fut immédiatement appuyé par le représentant du Royaume-Uni, qui faisait valoir qu’avec la transformation de Strasbourg en un centre incarnant les efforts de conciliation et d’unité, cette ville symboliserait bien la fin des querelles en Europe. En outre, la proposition britannique visant à constituer une simple Assemblée consultative ayant prévalu au terme des négociations contre la volonté de la France qui était alors en faveur de la création d’une véritable assemblée parlementaire, la proposition du Royaume-Uni de faire de Strasbourg le siège du Conseil de l’Europe apparaissait bien évidemment comme une sorte de compensation pour la France.
La nomination du diplomate français Jacques-Camille Paris en qualité de premier Secrétaire général du Conseil de l’Europe faisait également partie du compromis. Le choix symbolique de Strasbourg a finalement été adopté à l’unanimité sans plus jamais être contesté par la suite. Ces choix constituaient en fait l’une des premières étapes de la réconciliation après les très nombreuses rivalités et conflits militaires franco-allemands qui marquèrent cette ville alsacienne au cours des derniers siècles.
La France, membre fondateur
Le Traité de Londres ou Statut du Conseil de l’Europe a été signé par dix États le 5 mai 1949, au terme d’une conférence qui avait pour objet la création de cette nouvelle organisation internationale. Les membres fondateurs étaient la Belgique, le Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède. Le Statut est entré en vigueur le 3 août 1949, après le dépôt du septième instrument de ratification auprès du gouvernement du Royaume-Uni. Le Statut était le produit d’un compromis combinant la conception britannique conservatrice et intergouvernementale avec une approche plus progressiste et supranationale, soutenue notamment par la Belgique, la France et l’Italie. Les débats au sein des parlements nationaux concernant la ratification du Traité révélèrent une certaine déception face à ce compromis ; certaines craintes apparurent même en France quant au fait qu’il était trop tôt pour que l’Allemagne puisse en devenir membre.
Accession tardive de l’Allemagne
Lorsque le Conseil de l’Europe fut fondé le 5 mai 1949, la République fédérale d’Allemagne n’existait pas encore : la Loi fondamentale fut adoptée quelques jours plus tard, le 23 mai 1949, et le premier gouvernement fédéral fut constitué en septembre 1949. Après l’acceptation par les trois puissances d’occupation occidentales, en novembre 1949, du principe d’une entrée prochaine de la République fédérale au Conseil de l’Europe, le gouvernement allemand, sous la direction du chancelier Konrad Adenauer, œuvra alors activement en faveur de cette intégration au sein de l’organisation.
Cependant, deux obstacles politiques sérieux durent être surmontés au Bundestag. En effet, l’opposition parlementaire de l’époque craignait que cette intégration occidentale ne vienne aggraver la division entre l’ouest et l’est de l’Allemagne. En outre, la situation de la Sarre constituait un défi supplémentaire : après la Seconde Guerre mondiale, cette partie du territoire allemand avait été placée sous un régime spécial de protectorat de la France, dont le gouvernement insistait pour que l’invitation à adhérer à l’organisation concerne simultanément la République fédérale d’Allemagne et la Sarre. Au début, cette exigence suscita de considérables réserves au sein de la majorité parlementaire du Bundestag, mais une décision positive devint possible lorsque le gouvernement français publia le Plan Schuman-Monnet le 9 mai 1950 portant création d’une Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Ce plan fit disparaître de nombreuses tensions existantes entre les deux pays.
A l’invitation officielle du Comité des ministres en mars 1950, le Bundestag approuva l’adhésion au Conseil de l’Europe en juin 1950. L’Allemagne ratifia le Statut le 13 juillet 1950, devenant ainsi membre associé à cette même date. La Sarre avait déjà procédé à cette ratification deux mois auparavant, le 13 mai 1950. Une délégation allemande, composée de 18 membres, et une délégation de la Sarre avec trois représentants purent ainsi participer pour la première fois à la session d’août de l’Assemblée. A partir du mois de novembre 1950, les représentants de la République fédérale et de la Sarre ont également été invités en qualité d’observateurs, c’est-à-dire sans droit de vote, aux sessions du Comité des ministres.
Lorsque le Statut d’occupation de la République fédérale fut révisé en mars 1951 et que l’Allemagne fut globalement habilitée, nonobstant quelques réserves, à entretenir des relations avec des pays étrangers, le gouvernement fédéral a immédiatement réclamé une adhésion à part entière au Conseil de l’Europe. Après l’accord de la Commission permanente de l’Assemblée, la résolution (51) 15 du Comité des ministres du 2 mai 1951 ouvrit la voie à une pleine adhésion de l’Allemagne. La Sarre a néanmoins maintenu son statut de membre associé jusqu’au 31 décembre 1956, date à partir de laquelle le territoire devait être réuni avec celui la République fédérale d’Allemagne.
La réunification ultérieure de l’Allemagne le 3 octobre 1990 ne relève d’aucune de ces catégories d’adhésion, car l’ancienne République démocratique allemande n’a jamais été partie au Statut du Conseil de l’Europe. Par l’incorporation de la République démocratique allemande dans la République fédérale – ou, sur un plan juridique, son ralliement à la Loi fondamentale -, la première a cessé d’exister, la République fédérale d’Allemagne conservant son statut juridique d’Etat membre. Ainsi, l’application du Statut du Conseil de l’Europe s’étendit automatiquement au nouveau territoire.
LES RÔLES ACTUELS DE LA FRANCE ET DE L’ALLEMAGNE AU CONSEIL DE L’EUROPE
Au fil du temps, les positions des deux pays au sein du Conseil de l’Europe ont largement convergé sur une majorité de sujets.
Régime linguistique
Certaines questions révèlent encore des différences de positions initiales entre la France et l’Allemagne en tant que membres du Conseil de l’Europe. Cela concerne, par exemple, le régime linguistique. L’article 12 paragraphe 1 du Statut du Conseil de l’Europe stipule que l’anglais et le français sont les langues officielles du Conseil de l’Europe ; les autres langues ne peuvent être utilisées qu’en conformité avec les Règlements intérieurs du Comité des ministres et de l’Assemblée. Cette disposition reflète la situation existante au moment de la création du Conseil en 1949 (45). La France et le Royaume- Uni étaient non seulement les moteurs déterminants de la création de l’organisation, mais également les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale.
De grands Etats tels que l’Italie, membre fondateur du Conseil de l’Europe, et la République fédérale d’Allemagne, alors destinée à rejoindre le Conseil de l’Europe en qualité de membre associé, ne pouvaient pas, compte tenu de leur histoire récente à l’époque, insister sur l’égalité de leurs langues avec l’anglais et le français. Une solution a toutefois été trouvée en laissant à la discrétion du Comité des ministres et de l’Assemblée parlementaire le soin d’accepter d’autres langues de manière semi officielle (voir l’article 12, paragraphe 2 du Statut du Conseil de l’Europe). En ce qui concerne le Comité des ministres, son Règlement intérieur permet aux représentants des Etats membres d’utiliser toute autre langue que l’anglais et le français comme langue officielle en son sein, sous réserve cependant d’assurer à leurs frais, la traduction dans l’une des deux langues officielles. Quant à l’Assemblée, si l’anglais et le français restent des langues officielles, l’allemand, l’italien, le russe et le turc sont aujourd’hui utilisés comme langues de travail.
Rôles institutionnels et budgétaires
D’un point de vue institutionnel, les deux pays ont déjà occupé le poste de Secrétaire général. La France a pu nommer à trois reprises le Secrétaire général, alors que l’Allemagne n’a eu cette opportunité qu’une seule fois jusqu ‘à présent. De plus, la France et l’Allemagne, avec l’Italie, la Fédération de Russie et le Royaume-Uni envoient les plus grandes délégations, occupant chacun 18 sièges à l’Assemblée parlementaire, laquelle est composée de membres des parlements nationaux des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe, soit 648 au total (324 représentants et 324 membres suppléants). La taille de chaque délégation nationale à l’Assemblée varie en fonction de la population des Etats membres.
Ces cinq Etats sont également parmi les plus importants contributeurs à l’organisation. Le Conseil de l’Europe est principalement financé par les contributions obligatoires de ses Etats membres. A l’origine, le Conseil de l’Europe ventilait les dépenses du Secrétariat ainsi que toutes les autres dépenses communes au prorata de la taille de la population de ses membres. En raison de l’ homogénéité des économies des pays d’Europe occidentale dans les années 1950 et 1960, une répartition des charges de l’organisation fondée sur la taille de la population différait en fait assez peu d’une répartition qui aurait été fondée sur la capacité économique de chacun. Toutefois, avec l’élargissement du Conseil de l’Europe, il fallut trouver une nouvelle clef de répartition des charges qui soit équitable pour tous les Etats membres. Par la résolution 94 (31) de 1994, le Comité des ministres a donc décidé que le calcul des contributions des Etats membres se fondrait sur une moyenne intégrant le niveau de population annuelle et le produit intérieur brut, la première comptant pour un sixième et le second pour cinq sixièmes. Jusqu’à la fin de l’année 2015 près de 55% des dépenses du Conseil de l’Europe ont été volontairement assumés par les cinq plus grands Etats membres, soit l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Russie, qui participaient pratiquement à égalité au budget ordinaire (environ 24 millions d’euros chacun), même si ces « grands contributeurs » n’ont pas pour autant bénéficié de prérogatives juridiques supplémentaires quant au fonctionnement de l’organisation .
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Respect des droits de l ‘homme
Les deux pays peuvent également assumer des fonctions importantes dans le domaine des droits de l’homme. A cet égard, la France a joué un rôle incontestable en définissant dès le début des critères-clefs pour l’ensemble du continent européen dans le domaine des droits de l’homme : il est ainsi avéré que Pierre-Henri Teitgen, ancien ministre de la Justice français, a eu une influence déterminante sur l’élaboration de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et du Statut de la Cour européenne des droits de l’homme. Au début, l’Allemagne devait progressivement reprendre le chemin du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qu’elle avait complètement abandonné au cours des douze années de dictature nationale-socialiste. Néanmoins, il n’est certainement pas faux de dire qu’au fil du temps, les deux pays – l’Allemagne et la France – ont bénéficié d’une impulsion substantielle de la part du système de Strasbourg afin d’améliorer leurs situations nationales en matière de droits de l’homme. Ces deux pays peuvent ainsi transmettre cette expérience aux quelques Etats membres qui, depuis quelque temps, contestent de plus en plus la primauté de la Convention européenne des droits de l’homme en se référant à la protection de leur identité nationale ou qui tentent d’habiliter leurs juridictions constitutionnelles nationales à annuler les arrêts de la Cour de Strasbourg ou à refuser de les exécuter. Le Conseil de l’Europe lui même a déjà pris un certain nombre de mesures ces dernières années pour améliorer la réception des arrêts de Strasbourg et l’efficacité de la mise en œuvre de la CEDH dans les droits nationaux. Néanmoins, le dialogue intergouvernemental et inter-judiciaire reste crucial. En particulier, différents exemples en France et en Allemagne montrent qu’il n’est pas seulement possible, mais également favorable pour la protection des droits fondamentaux que les juridictions nationales se soient progressivement ouvertes aux décisions de la Cour européenne des droits de l’homme et qu’elles se soient engagées dans un dialogue judiciaire transnational.
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TRACES DE FRANCE 