Les délégations latino-américaines et les intérêts de la France à la Société des Nations | Cairn

Plusieurs études ont prouvé que, dans les divers processus décisionnels ou électoraux au sein des organes des Nations Unies, l’achat et la vente des voix (vote-trading) ou l’échange réciproque de promesses de votes (logrolling) sont des pratiques courantes. Il a même été démontré que pour les pays en voie de développement, un siège non permanent au Conseil de sécurité peut se révéler très lucratif en termes d’aide au développement – notamment provenant des États-Unis – si le mandat coïncide avec une période de conflit ou de crise. Par définition, dans les organisations internationales mondiales telles que les Nations Unies ou la Société des Nations (SDN), articulées autour du principe démocratique de l’égalité juridique des États souverains (un État, une voix), certains membres risquent d’être appelés à se prononcer sur des questions ne les concernant pas directement et incités à offrir leurs voix au plus offrant. Ainsi que l’observe John Jackson, « le vote de nombreuses petites nations peut dominer dans une situation sans grand intérêt pour elles ». Les représentants de ces petits États, nombreux et souvent en voie de développement, sont d’autant plus prêts à négocier leurs votes que leur gouvernement leur laisse une grande liberté d’action dans bien des cas. Ainsi, à l’occasion des élections aux sièges non permanents du Conseil de Sécurité, certains observateurs estiment qu’entre un tiers et un quart des délégations ne reçoit pas d’instructions ou, le vote étant secret, ne s’y tient pas. La porte est alors grande ouverte à toutes sortes de cadeaux et autres attentions bienveillantes, à la limite de la corruption, permettant de faire pencher la balance.

 

La SDN n’échappa pas à ces procédés peu scrupuleux, les enjeux étant toutefois moindres. Si les tractations entourant la répartition des sièges non permanents du Conseil se déroulaient à l’échelle gouvernementale, dans la plupart des cas il s’agissait plutôt de s’assurer la bienveillance d’un délégué par des marques de prestige telles que décorations ou postes honorifiques au sein de l’Assemblée. Le poids numérique des délégations provenant d’Amérique latine à Genève allait en faire les principaux bénéficiaires. Thomas Fischer a déjà observé la tendance des Grandes Puissances à remercier les délégués latino-américains de leur soutien par l’octroi de la présidence de l’Assemblée. Nous nous proposons d’approfondir l’étude de cette pratique en démontrant notamment qu’elle fut principalement le fait de la France et que la présidence de l’Assemblée n’était qu’une des gratifications à disposition parmi d’autres. Nous nous pencherons non seulement sur la manière dont les diplomates et hommes d’État français considéraient les délégations latino-américaines et tentaient de les instrumentaliser, surtout durant les premières années d’existence de la SDN, mais aussi sur les caractéristiques de ces mêmes délégations qui faisaient leur entrée sur la scène de la diplomatie multilatérale.

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Le 3 septembre 1924, Gabriel Hanotaux, délégué aux quatre premières sessions de l’Assemblée, écrivait dans ses Cahiers : « J’ai groupé les représentants sud-américains et j’ai assuré ainsi, pendant quatre ans, une majorité à la France. » Profitant des contacts étroits qu’il entretenait avec bon nombre de délégués latino-américains du fait de sa fonction de président du Comité France-Amérique, Hanotaux joua en effet un rôle clé pour infléchir les voix latino-américaines dans le sens des intérêts français. Pour mieux appréhender les mécanismes entourant ce phénomène, il importe toutefois de rappeler certaines spécificités de la participation latino-américaine aux réunions de la SDN.

La proportion des membres latino-américains est un premier élément : pour la période 1920-1939, le taux moyen atteint les 31 %. Puisqu’il s’agit ici de démontrer le poids électoral des États latino-américains au sein des organes directeurs de la SDN, il convient cependant de se pencher sur leur présence effective puisque certains gouvernements, comme le Pérou ou la Bolivie, s’abstinrent, parfois pendant plusieurs années, d’envoyer des délégations. Si la participation des Latino-Américains à la première Assemblée atteignit les 33 %, elle chuta à 24 % l’année suivante, la moyenne pour la période 1920-1939 étant de 26 %. Au Conseil, la situation était différente : ils ne bénéficiaient que de un siège sur huit entre 1920 et 1922, puis de deux sur dix entre 1923 et 1926. À partir de septembre 1926 et de la réforme du Conseil, ils en obtinrent trois sur quatorze puis quinze. Néanmoins, les décisions se prenant au Conseil à l’unanimité, les notions de majorité et de poids numérique n’ont guère de sens. Les Grandes Puissances devaient de toute façon obtenir le soutien de l’ensemble des pays représentés et, surtout, commencer par s’entendre entre elles.

La règle de l’unanimité était également de mise à l’Assemblée, mais pas dans l’attribution des mandats électifs (sièges non permanents au Conseil et juges de la Cour permanente de justice internationale) ni pour l’admission de nouveaux membres où une majorité des deux tiers était nécessaire. Si les délégations latino-américaines – environ un quart des États représentés à l’Assemblée – ne suffisaient donc pas à « assurer une majorité à la France » à elles seules, elles disposaient tout de même d’un poids non négligeable et capable de faire la différence. Cela d’autant plus qu’elles prirent rapidement l’habitude de se réunir pour coordonner leur action, en particulier pour défendre une plus ample représentation latino-américaine dans les divers organes de la SDN (Conseil, Secrétariat, diverses commissions techniques). En 1923, la délégation chilienne observait d’ailleurs avec satisfaction l’ « influence » grandissante dont jouissaient les Latino-Américains à Genève, rendue possible par la tenue de réunions privées régulières et par la cohésion de leurs prises de position. « Cette union étroite attire profondément l’attention des pays européens et donne à l’action de l’Amérique latine une force qu’autrement elle n’aurait pas. »

Cette influence dont parlent les délégués chiliens était cependant toute relative. Ils n’exerçaient aucun poids politique au sein de la SDN et ne prétendaient d’ailleurs pas en avoir, puisqu’un grand nombre de questions traitées, telles que la Sarre, Dantzig, la Haute-Silésie, le désarmement, les minorités ou les mandats, relevaient exclusivement de la politique européenne. Ils s’intéressaient plutôt aux aspects techniques ou à certaines questions de principe, souvent d’un point de vue théorique, comme l’égalité juridique des États, la juridiction obligatoire de la Cour permanente de justice internationale (CPJI) ou le respect de la souveraineté, autant de thèmes qui les concernaient directement du fait des interventions états-uniennes en Amérique centrale et aux Caraïbes. Ce manque d’implication s’explique – mais aussi était accentué – par le fait que plusieurs délégations ne recevaient pas d’instructions de leurs gouvernements et ne maîtrisaient pas les dossiers. Ce fut par exemple le cas des délégués paraguayens et panaméens qui ne prirent connaissance de l’ordre du jour des sessions de l’Assemblée de 1921 et 1922 qu’à leur arrivée à Genève. Même la délégation chilienne, généralement dûment instruite, agit durant toute l’Assemblée de 1924 sans instructions. La situation politique, très tendue à Santiago durant l’été 1924 et qui culmina en septembre avec le départ du président Alessandri, fournit une probable explication. Lorsque les délégations recevaient toutefois des instructions, celles-ci se limitaient généralement aux points de l’ordre du jour qui suscitaient l’intérêt de leurs gouvernements respectifs.

 

La grande latitude laissée aux délégations latino-américaines, leur intérêt très relatif pour la plupart des questions sensibles du point de vue européen et leur importance quantitative allaient en faire l’objet de toutes les attentions. Du fait de son emprise culturelle encore importante sur l’Amérique latine et parce que plusieurs délégués latino-américains étaient en poste à Paris ou y avaient fait leurs études, c’est naturellement la France qui exerça la plus grande influence. Dès la première session de l’Assemblée, la délégation française comprit le potentiel que représentaient les délégations latino-américaines et les bénéfices qu’elle pourrait en tirer. Elle employa alors tous ses efforts à empêcher une hypothétique admission de l’Allemagne, souhaitée par plusieurs États neutres européens et plutôt bien vue en Grande-Bretagne. Rapidement, les délégués français constatèrent la formation de groupes de délégations qui, du fait d’intérêts politiques communs ou de leur situation géographique, tendaient à travailler ensemble et à se placer dans l’orbite d’une grande puissance. Ainsi, la Grande-Bretagne pouvait-elle globalement compter sur les votes de ses Dominions, même s’ils n’hésitaient pas à agir en toute indépendance, et des Scandinaves. De son côté, la France s’assura l’appui de la Petite Entente, de la Pologne et de la Belgique, mais aussi de l’Espagne et, grâce à la collaboration de cette dernière, des Latino-Américains. « Pour être maître du fameux deux tiers, nous avons travaillé ce groupe », écrira Hanotaux. Cette répartition des États ne se modifia guère au cours des années et joua un rôle décisif dans la distribution des sièges non permanents du Conseil à partir de 1926. Au cours de cette première Assemblée, la délégation française réussit à se constituer une « clientèle de petits États » qu’elle tâcherait de conserver. Lors des sessions suivantes, les délégués français entreprirent donc de courtiser les délégués d’Amérique latine. Mais avant de développer les récompenses offertes pour « bons et loyaux services », il convient de comprendre de quelle manière les diplomates et hommes d’État français considéraient leurs homologues latino-américains.

Traitant des divers facteurs qui contribuèrent à la détérioration des relations franco-britanniques dans l’après-guerre, Robert Boyce évoque les préjugés raciaux des observateurs britanniques et, en particulier, leur tendance à répartir les populations européennes en groupes possédant chacun leurs caractéristiques propres. S’ils jugeaient les « Anglo-Saxons » disciplinés, ils se méfiaient des « Slaves » dominés par leurs émotions et donc incapables de gouvernements stables. Quant aux « Latins », groupe qui incluait les Français, ils seraient « charmeurs, intelligents, même brillants, mais irrémédiablement égocentriques », ce qui les rendait matérialistes et peu fiables. Ironiquement, les diplomates français attribuaient presque les mêmes caractéristiques aux Latino-Américains : on trouve dans les archives diplomatiques françaises nombre d’allusions à leur « incommensurable vanité », à leur susceptibilité et « extrême impulsivité » ou à leur « amour-propre suprêmement chatouilleux ». Pour ces raisons, au moment de « travailler » les délégués latino-américains ou leurs ministres des Affaires étrangères, les diplomates français employaient surtout des gratifications personnelles, peu coûteuses mais susceptibles de combler la « vanité » de leurs vis-à-vis.

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Le Quai d’Orsay a la faculté de proposer des candidats à la Légion d’honneur. Cette méthode fut utilisée à plusieurs reprises pour remercier les Latino-Américains des services rendus à la SDN. Dans bien des cas, ce sont les diplomates français en poste en Amérique latine qui suggéraient d’honorer tel diplomate ou tel homme d’État. L’attitude à la SDN des candidats proposés pouvait entrer dans l’évaluation de leurs mérites ; aussi le Service français de la SDN (SFSDN) était-il régulièrement consulté. En 1933, Pedro Cosio, ministre des Finances uruguayen, reçut la croix de grand officier de la Légion d’honneur, sur proposition du ministre de France en Uruguay, pour avoir défendu les thèses françaises à la Conférence du désarmement. Cependant, ces propositions répondaient souvent au désir des diplomates français d’être appréciés par les autorités locales et de voir ainsi leur mission facilitée. Il y eut donc parfois des abus : ainsi le simple fait d’avoir traduit en espagnol des vers de Paul Valery, d’avoir contribué à la conclusion d’un contrat d’achat d’obus Schneider ou à l’érection d’une statue de Lesseps à Panama pouvait-il à leurs yeux justifier la remise d’une décoration.

Quant à certains prétendus mérites obtenus dans le cadre de la SDN, le SFSDN devait parfois opposer son veto. En octobre 1921, le chargé d’affaires de Colombie à Paris recommanda à la Légion d’honneur Francisco José Urrutia et Antonio José Restrepo, délégués à l’Assemblée. Comme la sous-direction Amérique ne possédait aucune information à leur sujet, le service du protocole consulta le SFSDN dont le verdict fut sans appel. Urrutia s’était certes montré sympathique envers la délégation française, mais sans plus. Le Cubain Aristide de Agüero y Bethancourt « par ses initiatives et son activité s’[était] acquis des titres plus sérieux à une distinction française » et devait, aux yeux de SFSDN, avoir la priorité. Quant à Restrepo, lors de la dernière Conférence du travail, il avait attaqué la politique agricole de Paris en la jugeant contraire à la liberté et à la démocratie. « Il serait tout à fait malencontreux de lui conférer une décoration française au lendemain d’une semblable sortie. » Finalement, seul Urrutia obtint la croix de commandeur de la Légion d’honneur.

Un autre exemple éclairant est celui de l’Uruguayen Carlos Blanco, ministre en France et représentant au Conseil en janvier 1923. En février, il émit le souhait de voir promu au grade de commandeur son frère, déjà officier de la Légion d’honneur pour avoir dirigé durant la guerre le service chirurgical d’un hôpital auxiliaire à Paris. Là aussi, le SFSDN consulté donna un préavis clairement négatif. Son directeur, Jean Gout, estimait que la prestation de Blanco au Conseil avait été très décevante et très éloignée de « ce que nous étions en droit d’en attendre. [… ] Malgré les promesses faites spontanément par lui, il s’est montré très hésitant et a même pris parfois une position contraire aux vues exposées par le Représentant de la France notamment sur la question de la Ruhr […] » En revanche, l’attitude du successeur de Blanco aux sessions suivantes était saluée : « La franche collaboration de M. Guani avec notre délégation, et son empressement à soutenir avec un énergique bon sens les thèses françaises ont souligné tout ce qu’avait d’équivoque et de purement personnel la politique de M. Blanco. Le moment semblerait en conséquence mal choisi pour accorder à M. Carlos Blanco la faveur qu’il sollicite pour son frère et qu’il vaudrait mieux lui refuser ». Le fait que le Quai d’Orsay entre en matière sur l’opportunité d’honorer non directement un diplomate, mais un membre de sa famille, prouve l’importance accordée à ce moyen pour s’assurer les bonnes grâces des Latino-Américains à la SDN. Cependant, pour qu’il reste efficace, il ne devait pas être galvaudé de manière inconsidérée, raison pour laquelle on n’hésitait pas à rejeter les sollicitations indues.

 

Parfois, le SFSDN ou les délégués français proposaient eux-mêmes de décorer les délégués les plus méritants. L’Uruguayen Fernandez y Medina qui, en 1923, en tant que rapporteur des travaux de la 2^e Commission de l’Assemblée, avait contribué à éviter un débat fâcheux sur la question des réparations faisait un candidat idéal. Mais Hanotaux songeait aussi à l’avenir : « Il y a tout lieu de penser que le ministre d’Uruguay à Madrid sera encore appelé à représenter son pays aux prochaines Assemblées de la Société des Nations, et à jouer dans celles-ci un rôle de premier plan, comme rapporteur ou président de Commission. L’importance de ce rôle, autant que l’autorité que s’est personnellement acquise M. Medina dans ce milieu international de Genève peuvent rendre son concours précieux dans l’avenir pour la délégation française ». Il ne s’agissait donc plus seulement de récompenser le soutien des délégués latino-américains, mais également d’anticiper les services qu’ils pourraient être appelés à rendre et la promotion envisagée se révélait être un moyen très simple pour s’assurer la bienveillance de l’Uruguayen. La proposition d’Hanotaux fut donc adoptée.

 

Alors qu’en 1923 Blanco n’avait pas obtenu la décoration pour son frère, deux ans plus tard, au moment de s’embarquer pour l’Uruguay pour y occuper le poste de ministre des Affaires étrangères, le gouvernement français lui remit la grand-croix de la Légion d’honneur, « une mesure tout à fait spéciale prise en considération des services qu’il nous avait rendus et qu’il pourrait être appelé à nous rendre à la Société des Nations […] ». Là encore, Paris investissait sur l’avenir, quitte à passer l’éponge sur certains incidents.

 

Si certains délégués latino-américains se sentaient effectivement honorés et flattés de telles attentions, il n’empêche que la sous-direction Amérique regrettait le maigre rendement de cette méthode. Aussi un moyen plus efficace consistait à placer les délégués latino-américains à des postes clés de l’Assemblée.

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… OU AUTRES POSTES HONORIFIQUES

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