Miguel Malagón – Julio Gaitán – Bohorquez.

Vniversitas. Bogotá (Colombia) N° 115: 161-178, enero-junio de 2008. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, Colombia


Miguel Malagón – Pinzón : Profesor de la Universidad del Rosario. Director de la línea de investigación de estructura del Estado de la facultad de Jurisprudencia de la misma universidad. Doctor en Ciencia Política y sociología de la Universidad Complutense de Madrid, España. Contacto: mmalagop@urosario.edu.co. Julio Gaitán – Bohorqnez : Profesor de la facultad de Jurisprudencia de laUniversidad del Rosario. Doctor en evolución de los sistemas jurídicos y nuevos derechos por la Universidad de Lecce, Italia. Contacto: juliogsitsnb@gmail.com.

Artículo producido en desarrollo del proyecto de investigación sobre historia de la administración pública de la línea de investigación sobre estructura del Estado de la Universidad del Rosario.

 

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RESUMEN

La asignación de atribuciones de juez de la Administración al Consejo de Estado colombiano en los comienzos del siglo XX puede leerse como un episodio de expansionismo cultural frances. Paralelamente a la politica de expansionismo militar impulsada por Napoleón III, se desarrollaron dinamicas culturales que determinaron una especie de colonialismo ideológico que de buena manera fue aceptado en Colombia mediante la importación de instituciones jurídicas, que modificaron los mecanismos mediante los cuales la Administración Publica resolvia judicialmente sus conflictos.


TEXTE INTEGRAL
INTRODUCCIÓN

En este articulo expondremos que en Colombia el movimiento politico-cultural de la regeneración, que originó la Constitución de 1886, y la creación del Consejo de Estado, fue debido a una tendencia del pensamiento conservador que se originó en la Francia del Segundo Imperio.

Desde la epoca de Napoleón l, los franceses produjeron dos intentos por atraerse a las colonias americanas. El primer proyecto en este sentido fue el de la Constitución de Bayona, en cuya redacción participaron por primera vez diputados americanos. Este texto les otorgó a las colonias americanas unas instituciones en las que se les asignó un papel igual al de los otros territorios de España, lo cual se manifestaba en la institucionalización de los siguientes aspectos:

  1. Representación americana en las Cortes. Las tierras americanas tendrian 22 representantes?
  1. Las Cortes tenian la obligación de nombrar 5 comisiones para desarrollar tópicos de vital trascendencia. Entre estas se creó una sección especial para las Indias.
  2. Los americanos, de igual manera, tambien hicieron parte del Consejo de Estado, al crearse dentro de este organismo una sala para las Indias, donde tuvieron asiento 6 diputados del Nuevo Mundo.
  3. La Constitución consagró todo el titulo X al desarrollo de los derechos y las libertades de los ciudadanos de America.
  4. Finalmente en materia juridica, los “pleitos criminales concluirian en las Indias y los que llegasen a la peninsula serian vistos en la sección de Indias del Consejo de Estado”?

La Constitución de Bayona fracasó debido a la estruendo sa derrota que sufrieron los franceses en España, situación que ocasionó su retirada de la peninsula y la posterior derogación de la Carta por parte de Fernando VII.

Ante esta frustración se implementó como segunda opción la de fomentar el animo independentista en Hispanoamérica. Con tal propósito, Napoleón pretendió mostrar un alejamiento de los ideales revolucionarios, negando cualquier relación con la revolución de 1789 y con el subsiguiente jacobinismo, para ello se inventó el siguiente slogan que buscó atraer a su causa a las elites conservadoras de la America hispana: “Viva la religión Católica Apostólica Romana y muera el mal gobierno”, a fin de que no quedase duda de la filiación no jacobina y de los sentimientos procatólicos y regeneradores del movimiento“. Este intento tambien se vino al traste con la debacle militar bonapartista, primero en España y luego en Waterloo.

Posteriormente en tiempos del Segundo Imperio Frances, bajo la tutela de Napoleón III, se dio una reacción de orden mundial para eliminar los principios de las Revoluciones Francesas de 1789 y 1848. Estas ideas se fundamentaban principalmente en la religión católica, en el centralismo y en el autoritarismo.

Sera en esta epoca cuando Hispanoamérica empiece a ser llamada “Latinoamerica”. Napoleón III pretendera crear una America bajo el influjo galo, que sera una America latina para oponerse a la America sajona.

En el contexto de la disputa colonialista de la segunda mitad del siglo XIX (el auge de Francia como la abanderada de la raza latina frente a la raza anglosajona (…).

Esta invención del nombre “Latinoamerica” actuaba como el puntal de lanza de la politica exterior francesa en nuestro continente. En un principio se recurrió al sometimiento militar. Napoleón III intentó crear un imperio colonial que tuviera como centro a Francia. Por esta razón se produjo la invasión francesa a Mexico en 1861, y la imposición del imperio de Maximiliano de Habsburgos, mientras que referente al segundo encontramos, por ejemplo, la propuesta del presidente García

Moreno de Ecuador, de solicitar el protectorado frances para su pais para “alejar los peligros que sobre ese pequeño territorio se cernian en virtud de la probable amenaza de ser invadido por las fuerzas internas de la anarquía, del desorden y de la falsa libertad que se amparaban en los postulados igualitarios de la Revolución Francesa”?

En Hispanoamérica se recibieron estas reflexiones por conspicuos politicos y pensadores como Miguel Antonio Caro en Colombia, Lucas Aleman en Mexico, Gabriel García Moreno en Ecuador o Carlos Walter Martinez en Chile. Estos ideólogos conservadores, basándose en las encíclicas de Pio IX, Quanta Cura y el Syllabus, intentaron implantar una situación bastante cercana a la que se presentaba antes de la Independencia”, para poder eliminar de raíz la que consideraban influencia nefasta del liberalismo frances“.

Para el caso colombiano, el peso del pensamiento frances se manifiesta, sin duda, en el texto fundamental de 1886, en el que se acogieron ideas como la de la Soberanía Nacional, noción que se retoma de lo que se había dispuesto en la Constitución de 1843, texto de ideologia fuertemente conservadora. Reproducimos el entendimiento de Miguel Antonio Caro sobre este postulado:

La soberanía nacional o poder público, limitada por el derecho natural, se ejerce por órganos diversos, que específicamente llamados poderes, limitados de igual modo, independientes por la naturaleza definida de las funciones que a cada cual corresponden y armónicas en sus relaciones recíprocas conforme al principio y a los fines que le son comune.

De igual manera se adoptaron conceptos como la primacía de la ley sobre la Constitución, la sujeción de los derechos al texto legal, el centralismo político, la idea de la codificación, que indudablemente son derivadas del pensamiento galo. Pero sin lugar a dudas es en la importación del Consejo de Estado, en primer lugar, como asesor del ejecutivo y luego como juez especial de la administración publica, en donde mejor vemos este influjo frances en nuestro país. Examinemos rapidamente su evolución.


  1. IMPERIALISMO CULTURAL FRANCES Y LA INSTAURACIÓN EN COLOMBIA DE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Durante todo el siglo XX se consolidó en la doctrina administrativista colombiana el imaginario segun el cual el derecho administrativo colombiano habría nacido y prosperado siguiendo una especie de estela iluminadora y civilizadora del derecho administrativo frances, en el que se habrian limpiado progresivamente las impurezas contaminadoras de viejas inercias o de importaciones corruptoras de otros sistemas.

Una aproximación desprevenida encaminada a revisar los lugares comunes que surgieron al amparo del referido imaginario nos muestra, por una parte, el surgimiento de un modelo propio explicable solo en una parte por el influjo doctrinal frances, que en el campo del derecho administrativo se produjo impulsado por el expansionismo cultural de la potencia colonialista que intentaba disputar zonas de influencia con otras potencias en declive, para el caso español, o en ascenso, para el caso del mundo anglosajón.

Por otra parte, el reexamen de los lugares comunes de la doctrina administrativista colombiana en relación con la adscripción del modelo local de justicia administrativa, nos muestra que el modelo colombiano resulta ser mas complejo de lo que se pretende presentandolo como un trasplante simple del modelo frances de juez especializado y único de la actividad de la administración.

Se ha pretendido entroncar la creación del Consejo de Estado colombiano con la obra napoleónica, por ello algunos tratadistas sostienen que el origen de nuestro Consejo se remonta al año 1815 y, en concreto, al acto de “Reforma del Gobierno de las Provincias Unidas de la Nueva Granada”, momento histórico en el que, al igual que en Francia, el Poder Ejecutivo acumulaba muchas funciones. Como bien se anota, en ese período en Colombia “el Poder Ejecutivo concentrado significaba algunos riesgos en cuanto al ejercicio de la autoridad política. Con base en esa consideración el Congreso decidió crear un Consejo de Estado”.

Como hemos mencionado, en 1815 se inició el proceso de la reconquista española, y esta institución del Consejo de Estado desapareció de nuestro ambito jurídico-politico. Es por esto por lo que nuestra doctrina ve en el decreto de Simón Bolívar, promulgado en Angostura el 30 de octubre de 1817, el origen mas claro de este órgano dentro de nuestro marco institucional. Mediante este acto Bolivar, en su calidad de “Jefe Supremo de la Republica de Venezuela y Capitan General de sus ejércitos y de los de la Nueva Granada”, dispuso

Establecer por ahora un buen gobierno representativo y una Constitución eminentemente liberal (…) y el deseo de que las providencias importantes, las leyes, los reglamentos e instrucciones saludables que deben entre tanto publicarse para la administración y organización de las provincias ya libres o que se liberten, sean propuestas, discutidas y acordadas en una Asamblea que por su número y por la dignidad de los que la compongan merezca la confianza pública”.

El profesor RODRIGUEz anota que

Debe observarse, no obstante, que a pesar de que los citados considerandos podrían hacer pensar que se trataba de crear un órgano legislador, del artículo lo del mismo decreto se desprendía claramente que sus funciones eran simplemente consultivas y de asesoría, pues “si convocado el Consejo de Estado o una o dos secciones, se conformará el Jefe Supremo con su dictamen, lo allí acordado era objeto de un decreto expedidopor el mismo Jefe Supremo”.

Más adelante este mismo autor concluye diciendo:

Dada la formación intelectual y filosófica de Bolívar y su reconocido fervor por las ideas y los resultados de la Revolución Francesa, puede fácilmente entenderse que este Consejo de Estado creado por él encontraba un antecedente inmediato en la institución creada con el mismo nombre en Francia, apenas unos años atrás, en 1799, bajo la orientación de Napoleón ».

Esta corporación tuvo una integración diversa ya que en ella tomaron parte “los magistrados de la alta Corte de Justicia, secretarios de despacho, jefes militares, etc., previamente designados por el gobierno y presididos por el Jefe Supremo, y en ausencia de este por el consejero en quien se haya delegado esa función”?

Su estructura estaba compuesta por tres secciones, que eran las de Estado y Hacienda, Marina y Guerra e Interior y Justicia. Todos los integrantes de cada una de estas secciones tenían la competencia para proponer todo tipo de disposiciones que estimaran oportunas, pero unicamente el presidente de cada sección era el encargado de llevarlas al Consejo en pleno, y solo cuando previamente hubiesen sido aprobadas en la sección.

Posteriormente, en la Constitución de 1821, proferida en la ciudad de Cucuta, se creó una institución similar pero denominada Consejo de Gobierno, ente que estaba compuesto por el vicepresidente de la República, un ministro de la Alta Corte de Justicia y los secretarios del despacho, sus “dictámenes debían ser oídos por el Presidente en algunos casos que indicaba la misma Carta y en los demas de gravedad que ocurran o que le parezca, pero sin que este parecer fuera obligatorio en su contenido”?

En 1828 “el Libertador” se convirtió en dictador, allí profirió su famoso Decreto Organico. En este texto el Consejo de Estado se reguló en el título tercero, disponiendose que estaría conformado por el Presidente del Consejo de Ministros, los ministros secretarios del despacho y por lo menos un consejero por cada uno de los departamentos. Sus competencias comprendian las de preparar todos los decretos y reglamentos que hubiese de expedir el jefe del Estado, dictaminar para el gobierno en los casos de declaración de guerra, preliminares de paz, ratificación de tratados internacionales, así como informar sobre las personas mas aptas para desempeñar diversos cargos dentro del aparato estatal.

La Constitución de 1830 también desarrolló la figura del Consejo de Estado  estableciendo que estaría conformada por el vicepresidente de la Republica, los ministros secretarios del despacho, el Procurador General de la Nación y doce consejeros elegidos de entre los ciudadanos del comun. Sus funciones consistían en ser organismo consultor, preparar proyectos de ley y “auxiliar al Poder Ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la administración publica”?

El texto de 1832, en el mismo sentido que los anteriores, tambien introdujo esta institución. Dispuso que estaria integrada por siete consejeros nombrados por el Congreso. Tendría atribuciones de consulta y preparación de proyectos de ley, así como una nueva función, cual era la de presentar a la Camara de Representantes una terna para elegir a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia”.

Posteriormente las Constituciones de 1843 y 1853 consagraron un Consejo de Gobierno, que actuó como cuerpo consultivo del Gobierno”.

Más adelante, los textos de 1858 y 1863 no contemplaron la existencia del Consejo de Estado ni de ninguna institución semejante, hecho que ha sido explicado como un fenómeno propio de estas constituciones, ya que ambas se habían nutrido de los postulados liberales”, que eran contrarios a la existencia de esta institución, por considerarla excesivamente centralista.

Llegamos así a la Carta de 1886, Constitución que trajo nuevamente este órgano a nuestra estructura político-constitucional asignandole ademas de las tradicionales competencias consultivas y de presentar proyectos de ley y códigos, las de ser el maximo juez de la Administración Publica. El articulo 164 de este texto dispuso que la “ley podra establecer la jurisdicción contencioso-administrativa, instituyendo tribunales para conocer de las cuestiones litigiosas ocasionadas por la providencias de las autoridades administrativas de los departamentos y atribuyendo al Consejo de Estado la resolución de las promovidas por los centros superiores de administración”?

El profesor LIBARDO RODRIGUEz sostiene que se le asignó al Consejo la función de ser el juez de la administración porque se llegó a la “consideración de que dichos asuntos (los administrativos) debían estar regidos por normas y principios especiales diferentes de los que regian la actividad de los particulares”. Explica el citado autor que el surgimiento en el contexto colombiano de la idea del establecimiento de un juez especializado para los asuntos de la administración publica encontró soporte en el derecho comparado de la epoca en tanto el referido modelo institucional estaba de moda en Francia, en donde había aparecido y, por razones históricas diversas, habiendo sido creado el Consejo de Estado a finales del siglo XVIII con caracter consultivo del Gobierno, dentro de una dinamica expansiva de su propio poder había venido creando una serie de principios y reglas especiales para regular la actividad de la administración del Estado, lo que condujo a que a finales del siglo XIX se le reconociera como juez de esa misma administración.

Como vemos, la creación del juez especial de la administración, en palabras de este catedrático y ex presidente del Consejo de Estado, respondió a una moda imperante en Francia, y que Colombia como tributaria de ese pensamiento frances debía repetir. Nosotros no compartimos este punto de vista, porque nos parece que esta impregnado de falta de identidad. Ademas, no toma en cuenta los importantes influjos doctrinales imperantes en ese momento, como el español, tal como lo comentaremos mas adelante.

A partir de 1896, diversas normas legales comenzaron a atribuirle funciones jurídicas al Consejo de Estado. La primera de ellas fue la Ley 163, texto que nació con el propósito de reparar agilmente los daños patrimoniales que se habían ocasionado durante la guerra civil de 1895. Esta ley, entonces, reconoció obligaciones a cargo de la Nación y en favor de los particulares por concepto de los suministros, emprestitos y expropiaciones que habían sido exigidos por el Gobierno Nacional o sus agentes civiles o militares. Tambien reconoció los creditos provenientes de exacciones atribuidas a los revolucionarios. Adicionalmente creó una comisión especial para que reconociera los creditos causados por las obligaciones antes mencionadas y el Consejo de Estado recibió la competencia para conocer de los recursos de alzada contra las resoluciones de esta comisión, cuya cuantía sobrepasara los tres mil pesos. En igual sentido la ley le otorgó a la nombrada corporación la atribución para conocer en grado de consulta las condenas a la Nación en donde el Fiscal no hubiera interpuesto el recurso de apelación“.


  1. EVOLUCIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL SIGLO XX

Posteriormente, la Ley 27 de 1904 dispuso que el Consejo fuera el competente para conocer sobre la validez o nulidad de las ordenanzas de las Asambleas Departamentales cuando fueran atacadas por vulnerar la Constitución o las leyes o por incompetencia del órgano que las profería para regular el asunto del que se ocupaban”.

En el año 1905 bajo el gobierno del general Rafael Reyes, que tomó medidas con características dictatoriales, se cerró el Congreso y se convocó una Asamblea Constituyente, que cumplió funciones de legislador y de constituyente, la cual expidió el acto reformatorio 10 del 27 de abril de 1905, por medio del cual se suprimió el Consejo de Estado“.

Con la reforma constitucional de 1910, la cual se produjo con la caída del general Reyes, se restableció mediante el acto legislativo 3, en su artículo 42, el Consejo de Estado como principal tribunal de lo contencioso administrativo, difiriendo en la ley su reglamentación, lo que efectivamente se llevó a cabo en la Ley 130 de 1913.

La Ley 130 consagró en su artículo primero que la jurisdicción contencioso administrativa “tiene por objeto la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Publico, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, (…)”.

Con esta disposición, por primera vez, se le asignaron competencias judiciales al Consejo de Estado”. Examinemos cuales fueron las fuentes que se tuvieron en cuenta para implementar esta jurisdicción particular.

Segun el profesor MONTAÑA PLATA, en el proceso de expedición de la ley existió un componente central de clara inspiración francesa, pues en los debates del proyecto que se surtieron en el Senado se tuvieron muy en cuenta los escritos de BARTHELEMY que desarrollaban la idea de la existencia de un juez especial para la administración publica, distinto al juez ordinario, leamoslo:

Los tribunales judiciales no pueden conocer de los litigios que se suscitan entre los actos de autoridad de la administración (H. BARTHELEMY. Droit administratif). Es anormal y contrario a la noción que tenemos de la administración y de la justicia administrativa (el que) la autoridad judicial resuelva los conflictos que surjan de los mandatos odisposiciones de la autoridad administrativa.

El principal ponente de este estatuto fue el prestigioso abogado EDUARDO RODRíGUEZ PIÑERES, quien en un estudio crítico afirma que el establecer un juez especial para la administración obedece al principio constitucional de separación de poderes que, como hemos visto, era una postura muy francesa en donde las funciones atribuidas al Consejo de Estado derivan y se les atribuye fundamento principalmente en el referido principio constitucional. Analicemoslo:

(…) era muy natural que la Revolución Francesa trajese la consecuencia del establecimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, porque la misma revolución que derrocó el régimen antiguo, fundado en la plenitud de la soberanía nacional residente en el Rey, consagró el canon fundamental incorporado en el derecho político moderno, de la separación de los poderes publicos.

Quiere esto decir que la jurisdicción a que nos referimos se funda en el principio elemental, no disputado hoy en los pueblos de régimen constitucional, de la separación de los poderes publicos. Más concretamente: la jurisdicción contencioso-administrativa tiene su fundamento esencial en la separación, en la independencia que debe haber entre la rama administrativay la rama judicial del poder publico. Y como la constitución que hoy rige en Colombia, de igual manera que todas las que han regido durante nuestra vida de nación independiente, consagra el principio de dicha separación de poderes, es claro que se impone el establecer la jurisdicción de que se trata, para asegurar y garantizar el derecho individual.

Otro autor frances muy citado en la exposición de motivos fue AUCOC, a quien se lo utilizaba como referente de autoridad para fundamentar este mencionado principio de la separación de poderes. Se decía que la materia administrativa era muy diversa y que los jueces civiles no podrían manejarla adecuadamente, por ejemplo, en temas como las leyes y los contratos administrativos, pues estos

Pertenecen a un orden de principios, de intereses y de ideas completamente extraño a las jurisdicciones civiles; para aplicarlos se necesitan conocimientos prácticos, estudios legales que nO se encuentran en las Otras jurisdicciones. Habría peligro para la administración en someter a jueces que nO estén iniciados en estas necesidades, en esos usos y quienes por deber se preocupan casi exclusivamente del derecho privado, y cuya invasión en el dominio administrativo destruiría brevemente el principio tutelar de la separación de lOs poderes

Sin embargo, debemos precisar que no todo en esta ley se deriva del influjo frances. En la exposición de motivos se cita adicionalmente a los dos referidos autores franceses, al profesor italiano VITTORIO EMANUELE ORLANDO, es de este de quien la ponencia tomó la explicación acerca del calificativo de administrativa asignado a la jurisdicción que acababa de crearse:

El calificativo de administrativa, agregado a jurisdicción, dice ORLANDO, no tiene ni puede tener otro sentido que el mismo en fuerza del cual se dice: jurisdicción comercial o militar; esto es, como declaración de una materia especial a la cual se aplica la jurisdicción, y no como la declaración de un derecho estrictamente comprendido entre los dos poderes de la administración publica.

Otro aspecto que también tenemos que hacer notar es el de la creación de un juez especial pero, al contrario del caso frances, incluido dentro de la rama judicial. Es decir, que los galos con su Consejo de Estado disponen de un juez con competencias exclusivas para regular a la administración, dentro de la rama ejecutiva, mientras que Colombia conformara un modelo de derecho administrativo diferente de aquel, ya que si bien se instituyó una Jurisdicción Contenciosa como el principal órgano de control administrativo, no se constituyó como el unico ente de encauzamiento pues, dentro del Poder Judicial, tambien la Corte Suprema de Justicia siguió siendo juez de la administración, como había venido siendolo desde el siglo XIX.

Durante el siglo XX se efectuó un proceso de reducción de las competencias de control que tenía la Corte Suprema de Justicia“ y de traslado de las mismas al Consejo de Estado, pues este ultimo cuando fue creado solo tenia como funciones las de “declarar la nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales‘, declarar la nulidad de los acuerdos de los Concejos municipales‘, la revisión de los actos del gobierno y de los ministros‘, los asuntos de cuentas‘, el conocer los suministros, emprestitos y expropiaciones‘, resolver los juicios sobre pensiones y recompensas‘, y asuntos de impuestos”45, atribuciones que estaban destinadas principalmente a controlar actos administrativos, ya fueran de caracter general o de caracter particular.

En 1964 el Consejo de Estado asumió por primera vez la competencia para resolver los conflictos derivados de los contratos estatales y ademas para solucionar los litigios ocasionados por la responsabilidad extracontractual del Estado, al paso que todavía hoy la Corte Suprema continua siendo el juez de la actividad administrativa en materia de bienes publicos y en los litigios societarios.

De tal suerte que podemos observar que el derecho administrativo colombiano contempla un control mixto de la actividad de la administración publica, es decir, que no responde al modelo de control concentrado atribuido a un solo órgano, sino que, como queda visto, tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema ejercen funciones en este sentido. Por lo tanto, el modelo colombiano no es un simple derivado del frances de juez unico especializado, sino que tenemos una regulación por derecho publico y otra por derecho privado en cabeza de entes diferentes.

Adicionalmente, la doctrina colombiana de derecho administrativo de comienzos del XX no se basó exclusivamente en autores franceses como se ha sostenido insistentemente en la historiografía administrativista mas consultada, pero poco contrastada. En efecto, encontramos en primer lugar la recopilación de leyes y disposiciones administrativas del año de 1901, en donde se mencionan autores españoles de la talla de COLMEIRO, ABELLA, SANTAMARIA DE PAREDES, CUESTA MARTIN y ADOLFO POSADA. Estos doctrinantes son utilizados para definir el derecho administrativo y para entender la moderna teoria de la administración“. Situación que es muy importante, pues este texto es el primero que se publicó en Colombia en el siglo XX y con el podemos comprobar que al pais no llegaban unica y exclusivamente libros y autores franceses.

En el mismo sentido hallamos la revista jurídico -administrativa llamada El Foro, que se editó en el año de 1905, en la que encontramos una interesantisima alusión a la legislación y doctrina españolas y, en concreto, al Congreso Jurídico Español de 1886, en el que se discutió sobre la importancia del proceso de codificación administrativa. Este evento resaltó que dicho resultado se podía obtener “por medio de la codificación parcial, hecha oficialmente por materias, comenzando por aquellas en que las leyes sean mas completas y adelantadas y tengan mayor caracter sistemático“.

Este proceso estaba sometiendose a debate en Colombia y durante el mismo se escucharon voces a favor y en contra. Una de las mas resonantes fue, nuevamente, la de ADOLFO POSADA, autor que fundamentó la urgencia de tener un código administrativo para “evitar que las leyes sufran menos influencia de los partidos y situaciones politicas, y (que si reciban) la de los trabajos doctrinantes que preparen la sistematización que hoy no existe del derecho administrativo”.

Infortunadamente la presencia doctrinal española en las discusiones sobre la codificación administrativa no se reflejó finalmente en el modelo resultante adoptado y, con esto el proceso se pospuso varios años, ya que el primer código administrativo colombiano se expidió en el año 1913. Por esta razón el autor del articulo que comentamos, expresó con cierta desilusión que

Varios han sido los trabajos de codificación administrativa que se han propuesto a la consideración de nuestros congresos, pero que no han llegado a complementar una ley sobre la materia. El doctor DEMETRIO PORRAS, notable jurisconsulto y muy autorizado publicista, presentó uno en 1884, que no fue discutido; luego en 1886 se elaboraron varios que no fueron siquiera abiertos al debate, y por ultimo en 1904 el extinguido Consejo de Estado formuló un laborioso trabajo que tampoco mereció los honores de la discusión.

La legislación de carácter administrativo, entre nosotros, propiamente se halla incluida en otras codificaciones que rigen como tales, y así, el Código Político y Municipal, el de Policía, el de Elecciones y el de Instrucción Publica, materias todas que pertenecen al ramo administrativo, allí están más o menos regadas, sin constituir un conjunto armónico y concreto. Otras materias, como lo relacionado con caminos, correos, telégrafos, agricultura, estadista, civilización de indígenas, beneficencia, colonización, etc. son leyes dispersas, sin orientación conocida, y que necesitan verdadera labor para conocerse, y citarse en su aplicación”.

Para concluir, es importante mencionar lo referente a las acciones que operaron en Colombia despues de haber copiado en 1914 el modelo frances. En un primer momento que se extiende desde 1914 a 1941, los particulares poseían dos acciones para proteger sus derechos: La primera de ellas era la acción publica, con la que contaba toda persona a la que la administración publica le hubiera “violado el derecho publico representado en la Constitución o la ley”. La segunda acción era de caracter privado, ella podía instaurarla una “persona determinada, cuyos derechos civiles se ofendían con el acto acusado, produciéndose con ello doble violación del derecho publico y del derecho privado. Esta condición emana directamente del hecho de que no puede haber derecho civil que no este reconocido o garantizado en la ley sustantiva”? Posteriormente, encontramos un segundo momento que va desde 1941 hasta hoy, en el que se adoptaron plenamente las acciones francesas para proteger los derechos de los administrados. En el Código de 1941 se implementaron la acción de nulidad simple, que era calcada del recurso por exceso de poder, y la acción de plena jurisdicción que, como su nombre lo indica, provenía del recurso del pleno contencioso galo. En el año de 1984, se derogó el mencionado código y se implantó otro, que es el que todavía rige. En este se conservan estas dos acciones, con la unica diferencia de que la de plena jurisdicción tomó el nombre de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

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